内容摘要：随着我国社会保障制度的不断完善，社会保障资金规模迅速增加，同时，社会保障资金的安全增值和社会保障制度的公平合理高效已经成为社会公众关注的焦点，因此社会保障审计面临的挑战和压力日益增大。本文在剖析我国社会保障审计现状的基础上，对社会保障审计的发展思路、制度构建以及在财政审计大格局中如何更好发挥作用提出了若干应对措施。
关键词：社会保障 审计 现状 思考
建立科学完善的社会保障体系是深化改革、促进发展、维护稳定的重要保障，是建立社会主义和谐社会的应有之义，我国社会保障的目标是到2020年建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。审计机关在推动实现这一宏伟目标的过程中，应当树立“以人为本”的科学审计理念，不断加大对社会保障资金的审计力度，努力提高审计效率和质量，充分发挥审计“免疫系统”的内在功能，促进社会保障事业健康发展。
《中华人民共和国审计法》明确规定，审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。这一规定在法律层面确立了对社会保障资金类开展审计的合法性。回顾近年来的社会保障审计工作，我们做了大量卓有成效的工作，在纠错查弊和推动制度建设方面切实发挥了重要作用，但是与科学发展观和社会公众的要求相比，还有一定的差距，特别是在关注社保制度建设、提高社保资金效益、加强与其他审计业务的协调方面，还有很大空间可以作为。在今后的社保审计中，我们必须从制度、机制、管理上下功夫，要从审计视角更有针对性的提出意见和建议，从宏观和微观层面促进我国社会保障体系的不断完善，切实提高社保审计在财政审计大格局中的地位，发挥其在审计治理中的独特作用。
一、目前我国社会保障审计面临的重大变化
（一）社会保障审计面临的外部宏观环境正在发生着深刻变化
随着党和国家一系列民生政策的实施，社会保障体系逐步覆盖城乡，一方面城镇社会保障制度不断完善，保障水平不断提高，同时农村的社会保障制度建设明显加速，农村社会养老、农村合作医疗和农村低保等制度要求社保审计给予更多关注。在和谐社会建设不断加快的过程中，涵盖社会保险、社会救助、社会福利的大社保体系不断健全，各种贫弱群体的社保援助制度不断丰富，因此要求社保审计不仅要继续关注以养老、医疗、失业等为主的社会保险工作，更要关注最低社会保障、就业援助、医疗救助、住房保障以及特殊群体的社会救助问题。另外，随着“金保工程”的实施，社保审计管理水平不断提高，法治意识明显增强等，政府和社会公众对社保审计的要求和期望更高。在这种客观条件深刻变化的现实下，社保审计可谓任重而道远。
应当看到，这种外部环境的变化对社会保障审计既是严峻的挑战，同时也提供了发挥审计监督作用的空间。我国的各项社会保障政策虽经各方努力不断完善，但确实还存在着不少的缺陷和漏洞。例如住房公积金制度，国家实施住房公积金制度的根本目的不是为富人积累财富，而是使“居者有其屋”，但具体实施过程中却成了拉大贫富差距的一种渠道，出现了与政策目标背道而驰的尴尬局面，社会公众对由此造成的不公平现象意见很大。又如新型农村养老保险，目前来看这项制度确实给农村老人带来看得见的实惠，但是如何科学管理并保持可持续发展的问题必须引起重视，如果基金没有安全的保值增值渠道，这一政策的前途就存在着很大风险。 令人鼓舞的是审计机关及时对诸如此类的问题给予了高度关注，从制度层面揭露问题、提出建议，充分发挥了“免疫系统”功能。
（二）社会保障审计的理念发生了重大转变
随着审计环境的变化和服务意识的增强，社会保障审计的内涵和外延日益丰富，与其对应的审计理念正在发生着重大转变，具体表现在审计内容从传统的财务收支审计向制度审计、绩效审计扩展，审计方式从事后审计向事前、事中审计转变。要提高审计监督的时效性，必须加强对社会保障资金的经常性审计监督，发挥事先预防、事中控制和事后监督的作用，构建全方位的立体审计监督模式。通过审计发现问题，进行处理处罚和提出加强管理的建议是审计工作的基本模式，对于促进加强社会保障资金的管理发挥了积极作用。但这种审计监督模式使审计的作用存在严重的滞后性。审计应当在如何保证社会保障资金不出问题或尽量少出问题上发挥作用，而不能把查处的问题越大看作审计的成绩越大。对于挤占挪用、贪污受贿等问题，大量的资金无法追回，严重影响社保资金的安全完整，这就促使我们思考如何从制度和机制上加强管理和监督才能有效地避免发生类似问题，保护人民群众的根本利益。
要从根本上解决这一问题，从审计部门角度看就是要建立适应社会保障资金运行特点的事后审计监督与事前事中全程跟踪相结合的审计监督模式。社会保障审计理念的转变在汶川地震抗震救灾款物审计中表现的最为突出，这次审计也可看作是社保审计事前事中审计的一次重大实践，审计人员在救灾款物发放一开始就进行跟踪，对发现的苗头性、倾向性问题及时提出整改意见，对制度不明确、政策未规定的新情况及时研究解决，同时从救灾款物管理的宏观层面提出完善制度的审计建议，起到了良好的效果，得到了社会公众的充分肯定。
（三）社会保障资金管理的规范化和信息化程度不断提高，对审计人员、审计技术和方法的要求更高。
近年来，社会保障资金管理的信息化程度不断提高，传统的审计手段受到了技术层面的很多限制，单纯依靠查错纠弊的审计方法难以实现审计目标，审计人员在开展计算机辅助审计方面，虽然也进行了一些尝试和探索，积累了一些经验。但是，局限于硬件软件的不足以及审计人员自身水平的限制，审计机关特别是广大的基层审计机关在开展社会保障资金审计过程中，不能充分利用计算机便利开展审计，尤其是软件开发不足等问题的存在，导致社会保障资金计算机审计无法正常开展，影响了审计的效率和质量。同时，由于社会保障资金量分散等特点，审计人员在核实资金去向和具体用途时也无法使用计算机审计，最多只能进行粗略的筛选和查询。另外，对于统计抽样、建立模型、数据挖掘分析等先进的审计技术，由于审计对象和审计人员自身水平所限，在实际的运用并不多，审计的“投入产出”比例不高。
目前的社会保障审计人员中，多以会计、审计、经济管理等专业背景的审计人员为主，但在实际审计工作中，由于社会保障审计涉及的政策性强、相关法律法规繁杂，而且社及的业务面广，而审计人员由于知识储备有限，对相关政策、法规及业务难以全部掌握，而且对社会保障方面的新变化、新发展、新政策等情况关注不够。大多数情况下，审计人员在审计实施过程中一边审计一边熟悉相关法规、政策和业务，现学现卖的现象非常突出，因此难以准确、深入地开展审计工作，难以从制度、政策的宏观层面发现深层次问题，发现的问题和提出的审计建议流于表面，导致审计效果不理想，审计成果不突出。
二、加强新时期社会保障审计的几个措施
（一）着眼制度完善，加强监督服务
对社会保障资金的审计不能仅局限于查错纠弊，更重要的是从管理上、制度上发现和揭露问题，服务社会保障体系的完善。目前，我们国家的社会保障制度，无论从法律法规和制度建设的角度，还是从管理、运营和监督检查的角度都是不完善的。特别是在一些新的领域更加不完善，如新型农村合作医疗就存在基金结余大，农民报销药品范围小，报销比例低等问题。如何解决这些问题，促使社保制度更加完善，就要求我们在搞好审计的同时，能够关注各项社会保障政策和措施的落实情况，及时从中发现问题，认真分析，从管理上、制度上和体制上找问题、查根源、提对策，推动社会保障体系的不断完善，为构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。
在搞好对财务收支审计监督的基础上，围绕相关资金保值增值和安全完整，在审计内容上努力向管理和绩效方面延伸，逐步探索管理绩效审计的路子。社会保障制度关系到不同社会群体的利益调整，社会保障法规、政策运行状况和资金使用的绩效是社会的关注点，亦是审计监督的重点，要将审计重点逐步从查帐查违纪为主转变到以检查评价社会保障制度运行情况和管理绩效为主。
（二）创新审计方式，提高审计效率
社会保障审计应当主动适应形势发展的要求，特别是要适应绩效审计和计算机审计的要求，创新审计方式方法，提高审计效率，以更好地发挥社保审计的作用。改进和创新审计方式方法，首先要加快计算机审计技术的开发与运用，与社保信息化水平保持同步发展。养老、失业、医疗等主要社会保障资金的业务数据量非常大，对其开展检查监督离不开计算机技术的支持，否则审计效率低下，而且审计判断无法准确。其次必须更多地运用审计调查的方式实现社保审计目标。在大社保体系下分析判断某类社会保障制度和资金存在的问题，提出加强和改进社保工作的审计意见和建议，要求审计人员有更宽广的视野，以防止和避免就事论事和死扣条文的审计判断。审计人员的信息渠道要多，信息来源要广，以确保信息充分。同时，任何一项社保制度的执行和社保资金的管理都涉及多个部门、单位，而且分工比较明确，传统的以一个单位为审计对象的审计方式，无法满足需要。多部门、多信息来源和绩效审计的目标要求，都需要我们在社保审计中更多地采用审计调查的方式方法。另外，要创新审计组织方式，实行上审下与同级审相结合，以扩大审计覆盖面增强审计监督力度。把社保资金收支纳入政府收支范围，对强化政府监管无疑会产生一定的促进作用。但是，政府动用社保资金的可能大大增加，且不易监督。财政、社保部门无法抵抗政府领导的意志，审计部门也同样无法监督同级政府，社会保障资金的风险可能增加。按照社会保障体系的发展趋势，五项社会保险的统筹层次会逐步提高，社保审计上审下和同级审相结合也是必然选择。
（三）扩展审计目标，丰富审计内容
要充分认清社会保障审计工作面临的形势，加大社保绩效审计力度，要整合审计资源，实行上下联动，不断加强对社会保障链上相关部门和单位的检查监督，并对社会保障资金使用管理效益进行绩效评估，为政府决策提供有价值的审计成果。同时，要加大审计调查范围，在全面掌握情况的基础上有针对性地开展重点审计。在目前社会保障体系尚不完善的情况下，对社会保障资金的审计就不能仅限于真实性、合法性、合规性的审核，要结合审计开展大量的审计调查，弄清社会保障基金的种类、性质、金额以及管理、经办机构和运行模式等，全面了解和掌握社会保障基金的总体情况，根据掌握的社会保障基金的情况和政府当年的工作重点，确定社保审计工作重点，有针对性地开展审计。
（四）充实人才储备，强化审计力量
从事社会保障审计首先要提高审计人员的思想觉悟和政治素质，要对人民群众的切身利益真正关心，要从政治高度正确反映和兼顾各阶层各群体的利益要求。因此要以能力建设为核心，开展全方位、多层次的培训工作，引导社会保障审计干部适应形势发展和审计工作自身发展的要求，加强相关知识的学习和审计创新研究，要敢于大胆探索和尝试新的审计领域，开阔眼界、启发思路，增强综合素质和能力。
随着社保覆盖面的迅速扩大和社保资金规模的急剧膨胀，审计机关的社会保障审计力量将会日益显示出力量不足和无法满足审计工作需要的窘境，要解决这一问题，一方面要保证一支规模合适的队伍，加大培训力度，巩固和充实骨干力量，同时，由于社会保障基金审计涉及范围较为广泛，每一名审计工作人员都不可能对所有的知识做到面面俱到，这就需要各方面专家的配合和帮助，因此要培养一支精通审计、熟悉社保的专家型审计队伍，建立相关的社保基金审计专家人员资料库。在实施审计时可以在专家库中找寻该审计项目需要的专业人士，从而拓宽审计领域，提高审计质量，提升审计水平。
（五）融入预算执行审计，实现项目联动
审计作为国家经济运行的“免疫系统”，是一个内容复杂同时内部紧密联系的系统工程，目前对审计类型按照行业划分有一定合理性，但不能完全反映各类审计之间的内在关系。目前社会保障资金的来源多样，主要是财政、企业、个人和社会捐赠，作为社会保障体系未来的发展目标，构建社会保障预算势在必行，因此在目前的审计中，将社会保障审计融入财政预算执行审计是必要和可行的，在审计中首先要从财政资金入手，关心财政资金对社会保障政策的支持力度，结合财力分析，提出在医疗、养老等支出领域的政策建议，对参保率低、地区分割、部门分割等带来的问题，应在各级财力的基础上提出分析报告，特别是针对各地区间财力不平衡的现实提出针对性的建议。同时要从推动建立社会保障预算考虑，提出完善社会保障预算的建议和意见。另外，可以在企事业单位经济责任和财务收支审计中，把落实社会保障政策，促进收入分配公平纳入审计方案，加强对企业缴纳社保金的监督，并且纳入领导干部经济责任评价体系。通过审计项目联动，实现对社会保障资金的全面和更高层次监督。（陈侃劳）
参考文献：
[1]彭华彰,《社会保障审计理论与实务》,中国时代经济出版社，2007年6月；
[2]郭少华、王斌，《积极探索新形势下的社保审计工作中国审计》,《中国审计》2008年第9期
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