“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚期和战略机遇期。党的十七届五中全会提出，“十二五”时期必须以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，努力开创科学发展新局面。坚持以科学发展观作为审计工作的灵魂和指南，牢固树立科学的审计理念，是国家审计机关切实履行审计监督职责，促进“十二五”规划顺利实施的根本保障。
刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。那么，基于国家治理这一崭新视角，国家审计应该如何根据国家治理的目标来调整审计工作的方向，以便在国家治理中发挥不可替代的作用呢？作者认为，需要对国家治理的相关理念进行充分认识，并以之确定国家审计的工作目标，即把维护人民群众的根本利益作为审计监督的根本目的，推进依法行政，维护社会公平正义；在当前或今后一段时期内，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，有效发挥审计“免疫系统”功能，促进善治。
一、国家治理的内涵及其特征
国家机器治理社会的方式经历了由统治（Government）向治理（Governance）的一个过渡。“治理”与“统治”是两个既相联系又有区别的概念。英语中的“治理”一词原意是控制、引导和操纵，与“统治”有共同的词根“Govern”，这两个概念彼此曾长期交叉使用。但“统治”作为政治学中常用的政治术语，主要指依靠国家权力对公共事务的管理，是民主制度以前管理社会的主要方式。自从人类社会进入民主时代以后，专制时代依赖权力来统治社会的办法已经不能适应社会发展的需要。20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予“治理”新的含义，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，并首先在发达国家推行。
目前，尽管“治理”一词已经被广泛使用于社会公共管理领域，但随着社会生活的多样化及研究的深入和细化，其基本涵义至今仍是仁者见仁、智者见智。
世界银行的定义：治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。
联合国开发署的定义：治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。
罗茨（R Rhodes)认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前。或是以新的方法来统治社会”。他还列举了行政学界关于治理的六种涵义：（1）作为最小国家的管理活动的治理。它指的是国家削减公共开支以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业行为的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理。它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理．它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
权威机构“全球治理委员会”在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，把治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
从治理概念的基本含义和治理理论所强调的重点来看，治理理论具有如下主要特征：
第一，治理主体的多元性。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的只要得到公众的认可就可以成为社会权力的中心，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。因此治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
第二，治理过程的互动性。传统的政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威通过发号施令、制定政策和实施政策对社会实行单一向度的管理。与此不同，治理在强调国家与社会合作的过程中，是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。
第三，治理范围的广泛性。治理模式不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式，它涉及的对象要宽泛得多，由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。
第四，治理的有效性。这主要是指治理把企业运作模式引入政府机构，按企业模式重塑政府。治理强调政府管理的成本，重视管理的绩效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增长的双向思考之中。当前，“善治”（Good Governance）已成为各国政府改革所追求的主要目标。所谓“善治”，是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。善治主要体现为合法性、透明性、责任性、回应性、参与、有效性等六个方面。
在现代政治分析中，国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。刘家义审计长将国家治理定义为“通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”。
二、基于国家治理特征的国家审计目标导向
（一）国家治理的首要目的催生“维护国家安全”的国家审计目标。
国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序（亨廷顿，2008），以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配（伊斯顿，1999）。伴随经济社会发展不平衡加剧以及受经济全球化影响，世界金融海啸、地方政府债务危机、通货膨胀率、社会就业情况以及由于城镇化过快发展导致的城市流动人口问题等来自经济、政治、社会等多重危机不断冲击着现有的政治秩序，威胁着国家安全。国家审计作为国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，有责任更早地感受风险、发现问题，有责任提出调动国家资源解决问题、抵御“病害”的建议。因此，国家治理最基本的目标要求国家审计必须将维护国家安全作为审计工作的首要目标。
（二）治理主体的多元性要求保持政治合法性，催生“推进法治、维护民生”的国家审计目标。
所谓政治合法性是指国家在社会中获得政治统治和政治管理权威正当性的资格和权力。简而言之，就是政府实施统治在多大程度上被民众视为合理的和符合道义的。西方执政党的合法性主要来自于选民选票，而马克思主义学说通过揭示和批判资本主义制度的不合理性，受到下层民众的广泛认同，从而为社会主义国家提供了强大的合法性基础。然而，理论和现实存在着巨大的差距，由于社会主义制度的不完善和不合理，导致了政治斗争和经济政策的灾难性后果，引发了民众对共产主义的信仰危机。要继续保持政治合法性，实现政治秩序的稳定，必须大力发展市场经济，促进经济发展，改善人民生活，为合法性基础注入新的因素，即政策和政绩因素。同时，要积极推进法治建设，给予公民法律手段来监督制衡国家权力，并逐渐赋予其更直接的政治参与渠道。因此，国家审计需要将“推进法治、维护民生”作为审计工作目标，围绕建立健全基本公共服务体系，推动社会主义和谐社会建设，加强对教育、医疗卫生、养老、就业、社会保障等重点民生项目和资金的审计监督，揭示重大的违法违规和经济犯罪问题，促进依法治国。
（三）治理的有效性要求实现政府治理结构优化，催生“推动改革，促进发展”国家审计目标。
我国政治体制改革和市场经济体制的建立完善总体上是一个循序渐进的过程。改革在党和国家领导层的主导下，通过中央与地方、政府与社会、政治与经济的互动，对中国的政治体制和经济体制进行持续调整，使其不断适应中国经济和社会发展的需要。这种渐进的改革维持了中国政治的基本稳定和经济的快速增长。目前，改革已经进入攻坚阶段，要求国家治理模式做出相应调整。治理的有效性特征以及“善治”的预期都要求实行政府结构的重塑，使政府组织和公营部门变得更富有生机和效率，对公众更有责任和回应性，更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击与挑战。为此，政府治理的优化应着眼于以下几个方面：
首先，深化政府管理体制改革，转变政府职能。政府管理体制改革涉及政府权责配置——政府权力与责任的划分与配置、政府组织机构——政府机关纵向和横向的组织机构构架、政府运行机制——政府运行所遵循的原则和方法等方面的改革。具体而言，包括转变政府职能，加强政府管理经济、提供公共服务的社会职能；政府内部的组织设计要更具有弹性和适应性，重视决策的参与和组织参与；强调战略管理和宏观调控；政府组织结构扁平化，减少管理层次和环节；改变政府组织的内部集权结构，向下级授予权能；内部建立跨部门和多功能的组织，通过网状组织的沟通与联系达到信息、资源的共享，降低成本，提高效率。为此，各级审计机关要切实增强审计监督的深度和分析研究的力度，着力反映体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，促进深化重点领域和关键环节的改革。当前首要任务是要关注财税体制和转移支付制度运行情况，促进健全财权与事权相匹配的公共财政体系，推动建立统一和完整的政府预算。
其次，改革政府公务员队伍，同时加强对权力运行的制约和监督。建立中国特色的公务员制度是我国行政体制改革的重要组成部分，但目前阶段我国的公务员制度还不完善。从公共选择理论来看，政府官员的行为过程中客观地包含了一些经济和利益因素，要承认官员的合法牟利性，并通过经济责任审计等制度设计来遏制其膨胀。当前，首先要深化经济责任审计，加强对重点部门、重点单位和关键岗位主要领导干部的经济责任审计，逐步建立和推行领导干部任期内轮审制度。积极推进党委和政府主要领导干部同步审计，把经济责任审计与预算执行、专项资金等审计相结合，把任中与离任审计相结合，不断提高审计效力。积极促进审计结果有效运用，并依法逐步向社会公开，促进领导干部守法守纪守规尽责，推动健全责任追究和问责机制。
再次，实行对话式民主管理，扩大公民的参与权。治理精神把公民看成是消费者或纳税人，他们是公共服务的参与者和监督者，在很大程度上影响着政策的制定和对公共服务项目的选择，是提高公共行政质量和效率的保障。所以在管理过程中要实行对话式管理，尤其在制定重要政策时扩大公民的参与权，以减少专家因不能更全面掌握全部信息而导致的决策失误。这就需要大力推行和完善审计公告等政府信息公开制度，给予公民参与国家治理的信息和途径，通过运用舆论监督、听证决策、社团活动等方式实现公民的参与权。
（四）国家结构制度特性要求国家审计将深化对宏观经济政策贯彻落实情况的审计监督作为工作重点。
国家结构形式是国家的中央权力机关和地方权力机关、整体与局部之间关系的构成方式，它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现。长期以来，我国实行单一制的国家结构形式，即由若干行政区域组成的统一主权国家。从政府的结构来看，我国中央政府缺少自己的执行机构，中央政策的执行依赖于地方政府；中央对地方政府采取人事和财政上的控制手段，立法和司法在调节中央与地方关系上作用甚少。国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本职能的机关，其职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，较少在全国各地设立其直属的执行机构。国务院主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的监督职能，中央的政策是通过中央——省——市——县——乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。但是，地方政府到底不同于执行部门，它代表地方的利益并更容易产生自己独立的利益（分税制后更是如此）。这正是中央政令不畅的制度原因。加强国家治理，审计工作必须要围绕加强和改善宏观调控，深化对宏观经济政策贯彻落实情况的审计监督。（杨跃东）
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