2008年9月，刘家义审计长提出国家审计的“免疫系统”理论，其重要的理论基础之一就是信息论、系统论和控制论。在国家这一大系统中，审计子系统就是需要利用其揭露问题、查出问题、预防问题的特有功能，促进国家大系统增强“免疫力”，促进整个社会和谐发展，达到一种平衡状态。本文通过对审计署近年来组织实施的地方政府性债务审计的考察，尝试从信息论、系统论和控制论的角度，提出国家审计在推进地方政府性债务规范管理、防范风险、发挥积极作用等方面发挥免疫系统功能，即推动建立地方政府性债务信息系统和债务审计信息系统；从整个过程对债务进行管控，推动健全债务管理制度体系；加强权力制约，推进对地方政府性债务的审计的经常化、日常化。
一、 地方政府性债务的形成及其作用
我国现行法律对地方政府举债问题做了明确规定，即：地方各级政府不能举债、预算不列赤字，除特定情况外也不允许提供担保。而现实情况却是地方政府性债务数额巨大、类型众多、来源广泛。仅以审计署2010年对18个省70个地方政府本级债务情况开展审计调查来看， 2009年末债务总额即达27988亿元。而且，无论从国外的经验还是从我国改革开放以来发展的现实情况来看，地方政府性债务是与经济的快速发展相伴而生的。因此，承认地方政府性债务，正视其存在的必然，解决其规范的出路才是应该做的。
从审计调查情况来看，我国各级地方政府通过中央政府安排或以其他方式适度举债融资，在支持重点基础设施项目建设，在改善市政基础设施和城市交通，支持民生保障和社会建设，应对亚洲和国际金融危机冲击中支持了“保增长、扩内需”以及推进经济发展方式转变等方面发挥了积极作用。
然而，因制度的缺乏、监督的缺失、管理的失范也使得地方政府债务从举借、管理到使用等过程中均存在着大量的亟需关注的问题，如融资规模增长超过财政收入增长速度；来源多且存在违规现象；屡禁不止的违规担保；融资平台公司偿债风险；债务资金的使用违法违规等等。作为政府性债务，无论是负有偿债责任、担保责任以及因债务不能偿还而最终转化为偿还责任的其他债务，都与财政资金有着密不可分的联系，而国家审计本来就应该是财政资金用到哪里就要审到哪里，而且为防范因地方政府性债务危机导致的财政风险、金融风险等做出风险提示，规范管理也是免疫系统功能的应有之意。
二、 对地方政府性债务进行审计监督的必要性
近年来的审计调查与调研情况均表明，地方政府债务在举借、管理、使用等方面都存在着突出的问题，蕴含着一定的风险，从国家审计的职能与作用出发，也表明了对地方政府性债务加强审计监督的必要性。
（一）债务举借不尽规范，来源众多。
1.举债普遍，规模不尽清楚。各级地方政府举债的主体既有政府部门、事业单位、更有各种融资平台公司。从来源看，银行贷款、外债转贷、中央代发地方债券，也有企业债券。而且由于对地方政府性债务缺乏权威界定、财政统计数据的不完备、缺乏预算的规范导致无论是中央还是上级政府对地方政府性债务规模不尽清楚，更难以对风险作出准确评价。
2.多头举债，弄虚作假严重。这突出表现在一些地方政府融资平台公司中，往往以同一项目从不同银行获取贷款，往往是债务总额超出项目投资总概算；同时，为顺利举债弄虚作假粉饰报表，提高信贷资质，或者达到发行企业债券的条件也不是个别现象。为解决净资产不足、负债偏高的融资瓶颈问题，在经营城市的口号下，各地政府纷纷将城市道路工程、广场等不能变现的公益性资产注入各类融资平台。
3.违规集资，高校较为普遍。虽然中央三令五申禁止违规集资，但近年来，一些地方仍存在着非法集资的情况，在高校较为典型，且集资根据有隐蔽性，通过委托贷款就是一种形式，一般通过所属工会、下属公司向职工集资后再委托商业银行、信托公司定向贷款给学校，同时，要向银行、信托公司支付一定比例的手续费，应该说，在这种集资中部分银行也起到了推波助澜的作用。与此同时，由于集资利息高于同期银行贷款利率，又使得这种集资成为部分学校为职工谋利的方式。
4.违规担保，政府银行默认。尽管《担保法》明确规定“国家机关不得为保证人”，财政部也曾通知地方政府禁止违规担保，但事实上很长时间以来，银行与地方政府之间都有直接或变相的担保运作。然而，这种体制内的“担保”并不能实质性地降低银行的贷款风险，它的作用仅在于实现体制内的责任转移，万一发生坏账，银行得以把责任推卸到地方政府身上。
（二）债务管理机制不全、管理混乱。
近年来，地方政府债务管理制度不健全、管理不到位的问题总体比较突出，外延内涵不清，统计口径不明，大量债务未纳入财政统计与监管范围。一些地方政府包括省级政府没有规范统一债务管理制度和建立债务风险预警及偿还机制，也未对政府性债务实行归口管理，未编制各地市政府性债务收支计划，甚至一些省份对存在多年的外债管理仍然不够完善、资料不够完整，未完全归口管理，统计混乱。
（三）债务资金使用违规、效益不高。
从审计的情况来看，有的地方政府将债务资金投入竞争性领域违规用于房地产开发、办公楼及形象工程建设，有的违规进入资本市场或用于权益性投资，有的投资高风险竞争性行业等，投资效益不佳。有的债务资金大量结余或长期闲置。
（四）偿债资金来源不定、风险不容忽视。
地方政府融资平台缺乏约束机制，融资金额巨大，超过政府实际可承受能力。由于地方政府贷款建设的项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些相对财力较弱的地方政府而言是一个很大的负担。而且债务资金统借统还的管理方法，导致部分债务资金未能严格按核定用途使用，加大银行监管难度，存在潜在风险。
交通运输部门和高校收入较少且存在不确定性，偿债压力较大。交通运输部门偿债资金主要来源于收费公路未来的通行费收入，具有较大不确定性，有些已无力支付巨额债务本息；高校债务主要依靠学费和财政拨款偿还，大部分学校收入仅能保证学校基本运转，无力偿债。
以土地收入为来源的债务由于易受政府土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性，从而使得偿债来源不稳定导致债务风险不可控性加大。而且靠土地收入作为偿债资金来源也加大了是耕地保护风险。
三、对地方政府性债务进行审计监督的前提条件
为对症下药，分类施治，需要准确定位地方政府性债务产生问题的原因。
（一）法律的缺失。
债务管理相关法律法规缺失，地方政府债务约束失衡。在明确禁止地方政府举债的情况下，现行法律规范既没有、也无法对地方政府各类变相举债行为作出实质性约束，地方政府现有庞大债务的管理，实际上处于无法可依的状态，难以控制其扩张冲动。
（二）监管的不到位。
目前对债务的监管未能实现统筹，风险监管体系不健全。如财政部门尚未建立起完整的政府债务统计台账；除中央代发的国债外，地方政府债务尚未列入年度预算，也未向人大报告；金融监管部门尚未从整体上建立起评估和控制政府贷款风险的监管体系；地方人大和审计部门尚未对债务管理与整体风险进行系统监督等，而且对地方政府债务的审计监督除了审计署开展的两次大规模的审计以外，一般都是政府同级审的方式，弱化了监督的作用。
（三）干部考核监督体系的不力。
目前未将政府性债务的规模、管理及风险情况纳入工作目标考核范围，使得地方领导对政府举债重借轻还，无所顾忌。由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束，一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，甚至不考虑自身还款能力，借款越多、投入越大、政绩越好，把还贷负担转给了后几届政府。审计发现各地将短贷长用、逾期贷款、多头融资拆东墙补西墙，勉强支付银行贷款利息，再通过延长贷款期限、延长还贷宽限期来缓解还贷压力，从而导致银行贷款期限越来越长。
（四）信息缺乏共享及透明度。
各部门不能实现信息共享，各自为政以及统计数据的缺失也是导致债务规模不断变大的一个原因。审计发现仍然有很多地方政府仍然没有实现债务的集中统一管理，没有在实现归口管理的基础上，做好基础信息工作。从对地方政府债务审计的结果来看，地方政府债务规模事实上无论政府官员还是学者，都无从知道真实的数据；这充分说明了我国政府财政统计功能未能发挥，财政统计的公信力更无从谈起。
由于各部门信息无法共享，信息不对称，尤其是政府融资平台的财务不透明导致银行评估风险和贷后管理较困难。银行无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款时存在着较大的盲目性。信贷资金监管较为困难，银行难以监测信贷资金的真实流向。
此外，金融机构的逐利行为，为地方政府大量举债提供了便利条件。银行注重追求迅速做大、扩张规模、提高即期效益过程中，对地方政府信用风险认识不足，这为地方政府大量举债提供了便利条件。
四、 基于免疫系统功能的地方政府债务监督国家审计框架构建
（一）对地方政府性债务进行国家审计监督的目标、范围和内容。
地方政府性债务的短期目标应定位于摸清地方政府性债务的规模、结构及增减变化情况分清债务类型；分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患；揭示在债务管理中存在的突出问题；分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加强地方政府性债务管理的意见和建议。长期目标是通过审计推动建立健全地方政府举债融资机制、推动地方政府性债务的规范管理、防范财政金融风险、促进经济发展方式转变。
审计的范围应该严格依照审计的目标来确定。一般来说应该包括对地方政府负有偿还责任的债务、地方政府担保债务和其他相关债务；从举债主体即审计的对象上应该包括政府部门、机构和全额拨款事业单位、拨款事业单位债务以及各类融资平台公司。
审计的内容应包括债务的规模结构及变化等基本情况，债务的形成原因及所发挥的作用，债务的风险、存在的问题，政府对债务的管理情况等方面。
（二）地方政府债务国家审计监督的途径方法。
审计发挥“免疫系统”功能，大致可以分为以下五个方面，一是查错纠弊，二是预警预防，三是促进内控，四是威慑，五是提高系统运行质量。针对地方政府性债务的审计如何落实上述五个方面的内容，发挥免疫系统功能？笔者认为也应基于免疫系统的信息论、系统论和控制论，以促进地方经济社会发展为目标，有效防范和化解地方政府性债务风险、维护财政和金融安全为着眼点，提出妥善处理存量债务，健全完善地方政府性债务举借、管理和监督的相关制度。
1.从信息论角度出发，发挥强化内控，发挥预警功能。
通过审计促进债务信息系统的建设，包括债务基础数据系统、债务风险预警系统、债务审计数据库等，这是加强地方政府性债务管理的基础。
债务主管部门，按照我国的管理体制宜归口为财政部门，应当依据规范的分类建立本级及下级政府性债务基础数据系统，以对政府性债务的规模、变动、使用进行总体掌控。这一系统应包括的数据主要有地方政府GDP、财政收入、财政支出、债务余额、债务新增额等, 以及利用债务资金投资项目的资金申请、实际拨付和运用情况。同时应在此基础上建立债务风险数据库，收集各类与财政债务风险相关的政府经济活动数据, 对风险进行及时监控，特别是对超预算资金投资项目的跟踪监控等。同时对债务风险监控情况及时进行反馈,根据反馈的情况及时修改风险数据库,不断更新、完善对现有债务风险状况的认知, 并进一步完善风险预警机制。
债务审计数据系统的建立。首先，充分利用近年来尤其是今年全国范围债务审计的数据采集的结果，分级次、分部门建立债务审计数据系统，此后定期从财政部门取得变动的数据，不断充实和完善债务审计数据系统。可以借鉴债务审计所采用的根据偿还责任所划分债务类型的方法对债务数据进行分类，进而确立较为清晰的标准，对每一家单位的债务风险进行分析、识别、度量。将审计数据进行存储，同时在此后进行动态更替，跟踪，掌握地方政府债务的规模、基数、风险。在以后审计中可以充分利用已有的数据系统，既可以节约资源，也可以全面动态地掌握地方政府债务。
加强信息沟通与信息反馈。我国地方政府性债务之所以没有一个确切的规模，且不同部门掌握的数据有很大的出入，很大的一个原因就是部门之间信息沟通的匮乏。因此，审计机关应充分利用其他单位的信息，对不同部门反馈的信息进行印证。如充分利用央行的征信系统、商业银行的信贷数据，并逐步形成常态化、日常化的信息沟通反馈机制，建立多方信息沟通与反馈的平台系统。
2.从系统论的层面，对地方政府性债务进行系统控制、全程监管，发挥促进内控的功能。
国家审计应在对地方政府性债务全面审计的基础上，从体制、机制、制度层面对重大典型事项进行解剖，研究解决重大问题的途径。以历史的眼界对存量债务产生的原因进行分析、客观评价，逐步化解。同时对增量债务要着眼于规范管理、提高效益，使其逐步走上法治化的轨道。在分析债务风险中，要对地方政府性债务进行全面的分析评价，不仅看一时的、静态的情况，还要动态全面地、从发展的趋势来看。
系统考量，逐一解决。其一对于债务规模失控的情况，应着力推进将地方政府性债务逐步纳入财政预算体系，建立债务预算。其二对于领导干部举债冲动的抑制，要着眼于推进调整干部业绩考核指标入手，从单一的经济增长指标转变为包括多个指标的指标体系,不仅反映经济增长的质量和成本、公共产品与服务的质量和成本, 还应包括债务管理情况、债务风险情况。其三对于地方融资平台多而乱的情况，应通过严格按照国务院的相关规定进行清理，同时逐步按照公司法等相关法律规范对各类平台进行规范。其四对于企业债券发行中存在的诸多问题需要从改变证券发行审核方式入手。地方政府融资平台发行企业债券较为普遍，实际上融资平台的盈利能力绝大多数并不能满足发行债券的要求，而企业债券的发行审核初审由省级发展改革委实施，出于地方利益和经济发展的需要，这种审核更多具有形式意义。这一模式一方面扩大了地方政府债务的规模和风险，另一方面也不利于实现证券和金融业的统一监管。因而，改革现有的债券发行审核模式，将企业债券的发行审核统一归并到证监会。这既是金融统一监管的趋势，也是我国现实所需。
3.从控制论的角度出发，发挥查错纠弊和威慑的功能。加强对地方政府举债的权力约束，强化审计监督。
结合审计调查和调研的情况，由于地方政府性债务多具有与领导干部决策相关，和财政资金联系紧密，投入重大项目较多以及资金多来源于银行等特点，因此地方政府性债务审计应结合有关审计方式开展，才能取得系统成效。
地方政府性债务审计要与经济责任审计相结合。在领导干部经济责任审计中通过审计对地方政府举债行为的真实、合法、效益情况进行监督，加大对地方政府举债过程及结果的评价力度。能够推动主要领导干部对举债问题的重视。组织部门在采用经济责任审计反馈的结果时应将地方政府债务的相关指标、风险状况纳入其中。最终促进建立完善中长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。同时经济责任审计往往采用上审下的方式，避免了同级审的软约束。
地方政府性债务审计要与预算执行审计相结合。预算执行审计能够完整地反映一地政府财政收支的全貌，结合预算执行审计能够对地方财政财力状况进行全面分析，进而对债务风险情况进行系统评价。因为目前我国已经建立了较为规范的预算执行审计结果向人大报告的制度，因而结合预算执行审计有利于最终推动地方政府建立健全政府会计制度和预算管理体系，推进各级人大对债务预算和决算执行情况进行审查，并加大对债务信息的披露来加强对地方政府举债的监督，制约地方政府举债权的滥用，强化管理部门的监管责任。
地方政府性债务审计要与重大工程项目跟踪审计相结合。对政府投资重大项目加强审计监督，以利于及时掌握债务资金的投向、效益，能够防止投资决策的随意性，避免投资失控造成的浪费。要从本级财政入手,并采取动态监控方式，对项目资金处于高度风险时, 应提示进行危险管理, 即可以提示财政部门暂停投资项目资金拨付和新财政投资项目的审批, 对已实施投资项目进行清理。通过审计强化地方社会经济的发展规划的严格审批制度，发展规划一经审批就不得随意改变，一届政府只能按照规划的要求来进行投资建设，以便控制一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设，政府投资特殊的、超出规划范围的项目应经人大审议同意，不得随意投资新项目。
地方政府性债务审计要与金融审计相结合。基于目前债务来源高度集中于银行的特点，在金融审计中，通过规范银行贷款的发放、贷款使用的监督管理，从资金源头加强对债务的监督管理。通过对金融机构贷款审核、发放、收回等的审计，加强融资平台公司的融资监管和银行业金融机构等的放贷监管。通过审计融资平台公司融资和担保是否严格执行相关规定，融资项目是否符合有关政策要求，融资资金是否严格按照规定用途使用；银行业金融机构是否严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。推动建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。
审计通过从三方面促进构建地方政府性债务的监管体系，最终要推动地方政府性债务管理的以下目标：一是地方政府性债务完全纳入预算，并且其规模是与一地的财力相匹配的；二是债务管理机构统一、信息完备，决策部门能够及时掌控；三是债务来源合法、投向合理、使用规范。国家审计应该在本次审计的基础上及时总结经验、查找不足，为以后实现对地方政府性性债务的日常性、经常性审计监督做出探索，最终实现提高整个财政经济系统运行质量的功能发挥审计的免疫系统功能。（牟遥）
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