摘 要：金融危机使我国经济运行面临严峻挑战，国家经济安全受到冲击，我国政府迅速出台了一系列刺激经济的措施来应对挑战。国家审计围绕宏观经济政策落实、财政信贷资金流向等方面，实施了大量的审计和调查，为我国成功应对国际金融危机，实现经济的快速复苏发挥了重要作用，作为国家经济社会运行的“免疫系统”，成功维护了国家的经济安全。
关键词：国家审计 金融危机 免疫系统 经济安全
2008年以来，由美国次债危机引发的国际金融危机波及全球，对我国经济健康运行产生了严重影响，使我国经济面临进入新世纪以来最为严峻的挑战和考验。2008年11月，为了应对国际金融危机对我国经济的冲击，国家启动了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，陆续出台了包括四万亿投资计划、十大产业振兴规划及重点区域振兴规划在内的一系列“扩内需、保增长、调结构、惠民生”措施，并根据经济形势变化不断丰富和完善。与此同时，国家审计机关也积极行动起来，按照中央统一部署和要求，紧紧围绕应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展，开展了一系列审计和专项审计调查，充分发挥审计作为国家经济社会运行的免疫系统功能，对我国成功应对金融危机发挥了重要的作用。在我国经济已探底回升，但回升基础仍不牢固的背景下，全面总结国家审计在应对金融危机中的主要措施、基本经验，对于从更深层次上认识国家审计的本质、更好的发挥免疫系统功能和在后金融危机时代更好地服务于经济社会发展具有重要的理论和现实意义。
一、国家审计在我国应对金融危机中的主要措施
审计作为保障国家经济社会健康运行的免疫系统，在维护国家经济安全中发挥着不可替代的作用。审计机关的职责就是通过发挥经济监督作用，保证财政政策、货币政策以及其他各项政策有效实现，使国家机器健康、安全地运行。国际金融危机对国家审计来说，既是挑战也是机遇。就挑战而言，国际金融危机使我国经济运行发生重大波折和困难，国家整体经济安全受到威胁，如何才能有效地发挥审计监督作用，保证经济社会健康运行，成为摆在审计工作者面前一道亟待破解的难题。就机遇而言，国际金融危机使我国审计工作面临一些新问题、新情况，有利于广大审计工作者发挥主观能动性，在实践中拓展审计领域，探索完善审计的免疫系统功能。
金融危机爆发后，我国审计机关迅速行动起来，按照中央的统一部署，以维护国家经济安全为最高目标，紧紧围绕应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展这条主线，采取有力措施，取得了显著成效。
（一）紧跟中央政策部署，重点关注政策落实情况
在2008年上半年，国际金融危机爆发前，中央实施的是从紧的货币政策和稳健的财政政策，而在下半年国际金融危机爆发后召开的中央经济工作会议上确定了适度宽松的货币政策和积极的财政政策，随后又制定了保增长、扩内需的一揽子计划。在一年内宏观经济政策发生如此重大的转变，新政策是否能够得到有效的执行，是中央和全国人民迫切需要了解的问题。审计机关根据经济形势发展的需要，及时调整了审计计划安排，在2008年下半年紧急部署开展国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响，金融衍生品业务情况，境外投资风险以及能源安全等审计和调查，并于2009年5月18日发布了《审计署关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》，对截至2009年一季度各有关部门落实中央政策措施的情况进行公告，并就审计中发现的部分项目地方配套资金到位率不高、部分政策实施办法不够完善等问题提出了相应的审计建议。并于2009年9月到10月，对17个省市贯彻落实中央扩大内需政策措施的情况及效果进行了审计调查，对中央政策的落实起到了较好的监督促进作用。
（二）紧跟财政资金流向，重点做好重大投资项目的跟踪审计
温家宝总理在十一届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中要求“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。4万亿经济刺激计划实施后，国家投入大量资金先后启动了包括汶川地震灾后重建、京沪高铁、西气东输、金沙江向家坝水电站等一系列重点投资项目。审计机关也及时跟进，在2009年对京沪高速铁路、西气东输二线工程西段、金沙江向家坝水电站和部分汶川地震灾后恢复重建项目等重特大投资项目进行了全过程跟踪审计。通过跟踪审计，及时揭示了京沪高铁建设中个别分项目投资控制不严、项目承发包不够规范、部分施工单位使用不符合国家规定的发票入账结算等问题；西气东输二线工程西段部分工程管理不够严格、投资和财务核算不够规范、环境保护措施未完全落实到位等问题；金沙江向家坝水电站部分分项目没有严格执行招投标制度、部分合同签订不够严谨、投资控制管理尚待加强等问题；部分灾后恢复重建项目前期规划编制及落实不够准确、建设资金管理使用不够严格和工程管理不规范等方面的问题。通过对这些重点项目进行全过程跟踪审计，及时防止和纠正一些项目建设中违纪违规问题，保证国家财政资金的使用效率和效果。
（三）紧跟信贷资金流向，重点做好信贷资金的跟踪分析
2009年，我国通过实施适度宽松的货币政策，引导金融机构在控制风险的前提下，加大了金融对经济发展的支持力度，增强了企业信心，保证了金融体系流动性充裕，消除了一度出现的通货紧缩预期，助推我国经济快速扭转增速下滑态势，率先在全球主要经济体中实现复苏。2009年全年新增贷款接近9.6万亿元，截至2009年年末，狭义货币供应量(M1)和广义货币供应量(M2)分别增长32.4%和27.7%，比金融危机最严重时分别提高23.3%和9.9%。适度宽松的货币政策助推了我国经济的快速复苏，但同时释放出大量的信贷也引发了社会各界的关注，弄清这些信贷资金的流向，特别是这些信贷资金有多少进入实体经济，有多少进入房地产和资本市场，是否投向“两高一资”(高耗能、高污染、资源型)、产能过剩行业有助于解释社会各界的疑惑，有助于中央决策层制定下一步的政策措施。审计机关为此开展了针对商业银行新增贷款情况的专项审计调查，调查结果显示：部分金融机构信贷结构不合理，新增贷款大量流向政府性融资平台和城市基础设施项目；信贷资金对传统的资金密集型产业投入多，缺少对新能源等新兴战略性产业的资金支持；中小企业贷款的门槛和利率较高，融资困难；部分信贷资金违规进入资本和房地产市场等问题。
（四）立足监督整改，发挥审计建设性作用
温家宝总理在2007年底视察审计署时指出，审计机关要进一步促进深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。而审计要发挥建设性作用，就必须做到宏观意识和微观能力的统一，一方面能够从微观层面入手，揭露和查处重大违法违规问题；另一方面能够立足于国家审计的目标和任务，从全局的角度思考问题，深入分析和揭示体制机制制度方面的问题，推动体制机制创新。审计作为国家经济社会健康运行的免疫系统，具有预防、揭示和抵御的功能，而这些功能的发挥要以完善的制度为出发点和归宿。审计机关在应对金融危机开展的系列审计中，加大审计公告的力度，并以审计结果公告等为平台，在向社会公众反映审计查处问题和提出建议的同时，全面系统地披露被审计单位的整改情况，在完善制度、加强管理、规范程序等方面采取措施，充分展现审计机关从体制、机制和制度层面发现问题和分析问题的成果，保证审计结论落到实处。在近期公布的跟踪审计结果公告中，注重将被审计单位的审计整改情况纳入其中。如在京沪高铁、西气东输二线工程西段、金沙江向家坝水电站审计结果公告中，包含了铁道部、中石油、三峡总公司等单位对审计查处问题的整改落实情况。
二、国家审计在我国应对金融危机中的基本经验
在我国应对金融危机的过程中，国家审计采取的系列措施，有效预防了国家宏观经济政策执行过程中出现的违规和违纪问题，揭示了影响我国经济社会健康运行的薄弱环节和潜在风险，抵御了国际国内不利因素对我国经济安全的冲击，对我国成功应对国际金融危机，克服金融危机所造成的困难局面，实现经济的快速复苏具有重要作用。同时，国家审计在我国应对金融危机中的系列措施也为国家审计进一步发挥国家经济社会运行的 “免疫系统”功能积累了宝贵的经验。
第一，国家审计要始终以维护国家经济安全为最高目标
国际金融危机影响了我国经济社会的健康运行，使国家的经济安全受到冲击，国家审计作为国家经济社会运行的免疫系统，理所应当的担任起保护国家经济安全的职责。在国家出台一系列经济刺激计划的同时，国家审计就立即跟进，围绕宏观经济政策落实、财政信贷资金流向等方面实施审计和调查，深刻揭示影响我国经济社会健康运行的薄弱环节和潜在风险，维护国家的经济安全。
第二，国家审计要始终坚持围绕中心、服务大局的工作方针
我国的审计体制决定了国家审计要始终坚持围绕中心、服务大局。国家审计是我国政府对经济工作实施监督的重要组成部分，充分发挥审计监督作用，认真履行审计监督职责，充分发挥审计在促进经济社会发展中的作用，是20多年来国家审计工作取得成效的一条基本经验。国家审计在我国应对金融危机中采取的系列措施，始终围绕我国应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这条主线，始终坚持把国家审计工作置于国家经济社会发展的大局中，深刻践行了审计工作围绕中心、服务大局的工作方针。
第三，国家审计要始终坚持监督与服务并重
审计监督是国家宪法和法律规定的专门职权监督，审计服务的内涵是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。审计监督和服务是手段与目的、过程与结果的相辅相成的辩证关系，审计监督是手段，为被审计对象服务是目的，没有审计监督手段，就达不到审计服务的目的；审计监督是一种过程，离开审计监督过程，就没有审计服务的结果。通过审计监督，最终的目的和结果，就是为了维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。国家审计在我国应对金融危机中采取的系列措施，始终坚持监督与服务并重，在发挥审计监督作用，查处和揭露违法违规问题的同时，注重从体制机制入手，发挥审计服务作用，提出合理化建议，帮助被审计单位完善相关制度。
三、对国家审计进一步发挥作用的启示
在后国际金融危机时期，经济社会运行环境更趋复杂，必将对其免疫系统不断提出新的要求，国家审计在发挥已有作用的基础上，必须不断地创新和发展。
从维护国家经济安全的角度看，国家审计进一步发挥作用要做好以下工作：
第一，围绕经济发展大局，督促中央政策落实
国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。2009年 “保增长”作为国家经济工作的首要任务，而2010年 “促转变”将作为经济发展的重点，中央工作会议强调要真正把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来，在发展中促转变，在转变中谋发展。与此相适应国家的财政和货币政策将向促进经济发展方式转变上倾斜。这就要求审计机关合理制定审计计划，充分发挥审计监督作用，加强对国家促进经济发展方式转变的政策落实情况进行检查，重点是对国家财政补贴资金的运用、支持发展战略性新兴产业财税政策以及新增信贷资金流向的跟踪分析。同时，要加强对节能减排资金及钢铁、电力等重点行业节能减排政策执行情况的审计和调查。
第二，防范财政风险和金融风险
防范财政风险，主要是关注政府性债务风险。伴随着经济、社会的发展与变迁，地方政府需要提供的公共产品日益增多，财政支出压力不断扩张，而由于历史原因，地方财权和事权不匹配，地方政府为了解决当地公共设施项目的建设资金而纷纷设立专门用来融资的公司即地方政府融资平台。目前地方政府融资平台形式多样，融资规模巨大，据不完全统计，全国存在3800多家地方融资机构，管理着高达8万亿元的资产。由于缺乏统一的管理和严格的监督制度，部分地方政府性债务问题已经影响到地方财政的可持续发展。从地方财政风险的角度看，地方财政的经济风险和社会风险正在逐步表象化，由财政支付危机转化而来的局部社会矛盾也在增加，因此迫切需要关注政府性债务风险，摸清政府债务的总体规模，加强对地方政府融资平台的监督。
防范金融风险，主要是关注银行业资产质量风险，2009年全国新增贷款9.6万亿，2010年1月新增贷款达1.39万亿元，全年新增贷款预计将达7.5万亿。大量的信贷投放容易引发银行从业人员的道德风险，使大量信贷资金流向房地产、资本市场、“两高一资”(高耗能、高污染、资源型)和产能过剩行业，从而影响国家货币政策的效果，引发潜在风险。
关注财政风险和金融风险，还要防止财政风险向金融风险转化。2009年释放的大量新增贷款中有部分流入地方政府融资平台，而地方政府的债务状态一旦恶化，势必影响金融机构的稳定。
第三，关注决策风险，促进审计结果整改落实
关注决策风险，主要包括两个方面：一是政府政策的决策风险。如为防止中国经济加速下滑，实现平稳较快增长，国务院陆续出台了包括纺织业、钢铁业、汽车业等十大产业振兴规划和海南岛、黄河三角洲、关中—天山经济区等十一个区域发展规划，在充分肯定这些规划在促进我国经济实现复苏的同时，要深入分析其中是否存在着低水平竞争、重复建设以及政策实施效果如何需要去进一步评估。二是国有企业的决策风险。由于缺乏完善的风险控制机制，因决策管理失误造成的国有资产流失和海外投资失利情况时有发生。国家审计要在查处违法违规问题的同时，深入分析和揭示决策体制和机制方面存在的问题。
审计工作的最终目的不仅是要查处问题，更要关注问题是否得到了整改，审计成果有没有转化为实际效果。在前几年的审计中，常会出现某些部门年年接受审计，而年年审计出的问题是一样的，不仅浪费了宝贵的审计资源，也没有体现出审计监督的目的，因此要不断完善审计公告制度，探索审计结论执行情况跟踪管理，充分体现审计成果，做到监督与服务并重。（作者：陈炳欣 审计署郑州特派办）
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