近年来，审计署中央财政预算执行审计重点揭露了中央部门预算编制不完整、不细化、不公平等问题，促进了中央财政部门预算编制的科学与规范；地方中央转移支付资金审计主要揭露了地方财政预算少反映上级转移支付补助等问题，但并未就地方财政预算制的合规性与合理性，特别是地方部门预算编制的完整、公平与细化程度进行深入的调查，但笔者近两年的审计实践表明，地方部门预算编制普遍存在编报单位不齐全、收入来源不完整、部门预算收入编报不准确、不公平等突出问题：
一、从地方总预算与地方部门预算的衔接程度看，地方部门预算与总预算不吻合、编报单位不齐全、收入来源不完整等问题普遍
（一）地方部门预算汇总与总预算不吻合。
《中华人民共和国预算法》规定“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位，下同）的预算组成”，显然，地方总预算中任何支出都应纳入部门预算管理，但当前地方总预算支出中不纳入部门预算管理的支出普遍存在，如：非本级预算管理单位的补助资金、与企业税收收入挂钩的财政返还资金等，客观上导致地方总预算支出中存在无法纳入部门预算管理的财政支出，地方总预算大于地方部门预算汇总。存在上述问题的主要原因：一是我国地方财政还不是财权与事权完全匹配的分级财政，部分中央事权支出还要地方财政承担，如：海关、国税部门经费、部分驻地方部队的补助支出等，二是地方财政还不是完全的公共财政，地方财政的经营性特征明显，为招商引资、发展地方经济，大部分地方政府都制定了招商引资财税优惠政策，采取财政列支与企业税收收入挂钩的财政补助资金方式吸引投资，这些支出都无法纳入部门预算。
（二）地方部门预算收入来源编报不完整。地方预算收入包括当年财力、上年结余以及上级转移支付，近年来审计机关不断反映上年结余以及上级转移支付不纳入预算管理的问题，并反复强调所有预算收入纳入预算管理的要求，地方财政部门已将上年结余以及上级转移支付纳入总预算编报范围，但大部分财政部门还未将上年结余以及上级转移支付纳入部门预算，其原因是，地方财政部门认为其在编报部门预算时，上年结余以及上级转移支付还未确定，无法正确编入部门预算。
（三）地方部门预算编报单位不齐全。当前，地方财政部门在编报部门预算时主要考虑有财政拨款的预算单位，对于无财政拨款依靠自身事业收入运转的自收自支事业单位，如：高校、医院等，一些地方财政部门不将其纳入部门预算编报范围，编报单位不齐全的问题普通存在。存在上述问题的主要原因是，我国事业单位改革还不彻底，事业单位大量事业收入未纳入预算管理，导致财政部门不将其纳入部门预算。
二、从地方部门预算的具体编报情况看，地方部门预算编报不完整、人员、公用支出标准差距大、项目预算不规范问题突出
（一）地方部门预算编报不完整。
如前所述，目前事业单位的大量事业收入还未纳入预算管理，除了不将全额自收自支事业单位纳入部门预算管理之外，地方财政部门在编报差额拨款事业单位部门预算时，也仅仅关注财政拨款部分预算，事业单位的预算外事业收入、部门上年结余资金等都不纳入部门预算编报范围，导致部门预算编报不完整。
（二）部门预算中人员、公用支出标准差距大。
地方部门预算中人员、公用支出都实行定员、定额管理，即根据人事部门核定的单位人员数乘以人均标准进行核拨，而人均标准在行政事业单位间存在较大差异，特别是公用支出的人均标准差距更大，小则几倍，大则几十倍。存在这一问题的原因，一是地方财政还较困难，有限的财力只能保证重要部门的支出；二是原有的既得利益使部分“重要”部门理直气壮的要求其人员、公用支出按照惯例予以特殊照顾。
（三）项目预算编报不规范。
随着人员、公用支出定员定额管理的逐步规范，地方财政部门在部门预算编报方面的自由裁量权收缩至项目预算，项目预算编报中无依据设置项目、公用支出设置项目、项目支出在部门间差异悬殊等问题相当普遍。产生这一问题的主要原因，一是项目预算的内涵与外延还未明确，即：项目预算的定义是什么，哪些支出可以作为项目支出，公用支出作为项目支出的情况屡见不鲜，笔者就曾发现某地财政部门把某机关大楼的电梯运行费用作为项目支出编入部门预算；二是项目预算的具体支出内容还未细化，即：某项目中多少用于专项设备购置、多少用于外聘专家等没有明细规定，导致大量项目支出被用于人员及公用支出。
针对上述问题，笔者认为应从以下几个方面做好地方部门预算编报工作。
一、以财权与事权匹配的分级财政与规范的公共财政体制为目标，持续推进财政体制改革，促使总预算与部门预算逐步吻合。财权与事权的匹配不仅有利于中央政策无折扣的贯彻实施，也有利于充分调动地方发展经济、推进民生的积极主动性，地方财政对中央驻地方单位的补助，影响了中央驻地方单位执法的独立性，削弱了中央驻地方单位执法的执行力，容易导致部分中央政策难于贯彻实施；经营型财政列支与税收收入挂钩的财政返还，影响了国家统一的财税环境，导致国家总体财政收入的流失。因此，财权与事权匹配的分级财政与规范的公共财政体制应是财政体制改革的目标。
二、以全口径预算为目标，完善上年结余、上级转移支付预算编制方法，促使上年结余、上级转移支付资金编入部门预算。预算的本义就是预计与测算，上年结余、上级转移支付等虽不能在编制部门预算时准确预计，但完全可以通过恰当的方法进行测算，因此，财政部门应采用历史数据加增长等方法将上年结余、上级转移支付等资金科学的编入部门预算。
三、以事业收入纳入预算管理为契机，促使部门预算编制单位与编制内容的齐全与完整。目前，理论界与实务界要求将所有事业收入纳入预算管理的呼声较高，加强预算外收入预算管理的相关政策与法规也在逐步推出，随之，所有事业单位与事业收入也理所应当的纳入部门预算管理，因此，财政部门应加快预算外收入纳入预算管理的改革步伐，相应推进部门预算编制单位与编制内容的齐全与完整。
四、以增强人员、公用支出定额标准公平性，规范项目支出预算为目标，稳步提高部门预算编制的科学性、规范性与合理性。随着地方财力的增强以及政府各部门公平性意识的提高，人员、公用支出定额标准趋向公平的改革已势不可挡；随着审计机关等监督部门不断反映项目支出预算中存在概念不清、挤占挪用等突出问题，项目支出预算也必将逐步规范。（作者：黄敏杰 审计署南京特派办）
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