在我国经济“新常态”的背景下，作为国家治理的基石与保障，政府审计工作面临前所未有的挑战。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，应“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”审计全覆盖是全面深化改革的内在要求，是保障经济健康有序发展和各项改革措施落地的重要保障。近年来，党中央、国务院高度重视审计工作，先后出台多项纲领性、指导性文件。《国务院关于加强审计工作的意见》首次提出了审计全覆盖以及审计重点的具体要求；《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》将审计主要任务聚焦全覆盖等内容；《关于实行审计全覆盖的实施意见》更是对审计全覆盖的目标要求、具体内容、资源整合和审计技术方法进行了明确阐述。积极推进审计监督全覆盖既是新时期、新形势对审计工作提出的必然要求，又是审计机关积极应对经济发展新常态的重大举措。然而，当前审计工作中，存在着一些制约因素，影响了审计全覆盖的有效实施，不利于经济社会持续健康发展。

一、制约因素

1、审计资源不足。审计全覆盖内涵极广，需要在广度和深度上下功夫。然而对于审计机关而言，当前日益增长的审计项目和捉襟见肘的人力资源以及整合有限的信息资源等不够匹配。除了传统的审计、会计等知识，现代审计还需审计人员掌握法律、金融、管理、工程、计算机等专业知识。当前，审计专业人才数量有限，面对高标准审计任务的快速增加，无论在数量上还是质量上都存在一定差距。从信息资源角度，虽然审计机关具备一定的获取信息的权限，但随着获取信息数量的逐步扩大，很多信息资源仅限于在审计机关内部的单独部门掌握，有效整合不足，与被审计单位和其他监管部门的信息共享更是发展较为落后，严重制约审计效率和深度。

2、法制建设落后。虽然《国务院关于加强审计工作的意见》首次以政府文件形式明确了审计全覆盖，但究其法律效力而言，仍需进一步在法律层面对审计全覆盖加以明确和固化。审计全覆盖带来了审计对象的多样性，已不仅仅是简单的对国家财政收支行为的法律监督，而是依法独立对国家整个财政经济资源状况和经济运行行为的法律监督，亟需在法律层面对审计对象、审计内容等方面做出进一步明确界定。此外，新审计类型不断深入发展，如经济责任审计、自然资源离任审计等，但相关法律法规也未及时制定和修订，一定层面上制约了审计全覆盖的发展。

3、结果运用不充分。及时全面落实审计决定，是强化审计监督的重要保证。将审计成果转化为建章立制、规范管理、促进发展是审计监督的最终目标。长期以来，审计机关通过不断的努力，查出许多违纪违规及体制、机制和制度问题，然而，不少问题却长期得不到解决，屡审屡犯成为社会各界广为诟病的问题，一定程度上影响了经济社会持续健康发展。因此，如何切实维护审计监督的严肃性、权威性，推进审计整改和促进审计成果有效运用是摆在审计机关面前的重要课题。

4、管理体制有待加强。多年的审计实践表明，由于地方审计机关的人财物管理主要以地方党政管理为主，我国上级审计机关对下级审计机关的管理存在实质性弱化的问题。同时，地区间发展的差异也使得各地审计机关对审计认识和理解存在偏差，审计资源统筹和调度存在一定困难，审计署的重大方针政策和发展战略难以在地方审计机关有效实施和推进审计绩效难以实现，审计独立性难以保障。

二、政策建议

一、有效整合审计资源。首先，需进一步保障审计人力资源，探索优化审计人力资源新方式。一方面，需加强对各级审计人员的培训，不断适应经济社会发展。推进审计职业化建设，根据审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，确保审计队伍的专业化水平。根据公务员法和审计职业特点，建立适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，建立审计专业技术类公务员职务序列。另一方面，需整合社会资源，如尝试国家审计和内部审计的内外联动，向审计对象内审部门派驻国家审计人员，提高内部审计的质量；或探索购买社会审计服务，聘请社会审计人员参与审计项目等。其次，需进一步完善信息资源整合。面对大数据时代的兴起，信息资源对于新常态下审计的发展具备至关重要的作用。面对庞杂的审计分析数据，需进一步加快数据平台建设，有效整合财政、金融、工商、海关、税务等电子数据分析，加快对电子数据的综合分析和利用力度，对跨地区、跨部门以及其他监管机构的信息资源统筹规划，加大数据运用深度，提升审计效率。

二、加快审计法制建设。当前《审计法》于2006年制定，面对当今日新月异的审计发展，应及时修订《审计法》及其实施条例，将审计全覆盖的要求上升到国家法律层面。根据完善审计制度的需要，在充分总结试点及实施经验的基础上，健全相关配套规章制度，使各项工作于法有据，确保各项任务顺利实施。对于固有的阻碍新形势下审计发展的相关制度约束，应予以破除，以促进审计工作更好开展。此外，对于新型审计类型也需要在法律法规及制度上予以进一步明确，确保有法可依、依法审计，为审计机关有效履行职责提供法律保障。同时，也应广泛征求审计对象、专业部门、其他监管部门的意见，推动专门类型审计立法立规的权威性和专业性。

三、充分利用审计成果。审计成果是审计工作的核心，审计整改是落实审计成果的根本保障。一是要加大审计整改力度，细化责任，提出具体而明确的整改要求。各级部门和企事业单位应重视审计结果并加大追究整改力度，对整改工作不落实、不到位负有责任的被审计单位应依纪依规追究其责任，尤其对于屡审屡犯的相关部门和人员应严肃处理。二是要健全联动机制。纪检、组织、检察、监察、人事、财政、税务、公安、国资等相关部门要积极协助审计机关履行审计监督职责。对审计机关查处的相关事项，应予以配合；对审计机关移送的违纪违规线索，应及时落实反馈，做好跟踪检查等工作。三是要完善审计整改公告制度。审计机关要在做好审计结果公告的基础上，逐步实行审计整改公告制度，引入社会监督和舆论监督，通过新闻媒体宣传报道审计整改典型，对拒不整改或屡审屡犯的单位予以公开曝光；对整改效果比较好的，特别是由此带来了较大经济和社会效益的，要予以充分肯定。

四、完善管理体制。提高审计独立性对于发挥国家审计在国家治理中的“审计免疫”功能，维护国家经济安全、保障广大人民群众利益至关重要。提高独立性也是完善审计管理体制的核心内容。为此，需进一步强化上级审计机关对下级审计机关的领导，统筹规划全国审计工作。对于省级以下地方审计机关人财物管理甚至中央直接管理等体制方式需进一步试点探索，总结经验教训。一方面，实施地方审计机关人财物统一管理后，地方审计机关的独立性将会显著增强，审计人员的配备和流动，审计机关的财力物力支持和保障，审计监督的广度、深度和力度，受地方政府制约和被审计单位影响的情况将大大减少，经费保障、独立行权、披露自主等方面将会显著增强。另一方面，统一管理体制能够促进扁平化管理，从审计项目前期的审计计划、审计方案，到审计项目后期的复核、审理，通过省级审计机关的统一协调，审计效率和质量可以得到提升有效节省审计资源，提高效率。（陈君实）