公共预算是国家治理的经济基础和政府配置资源的重要工具。国家审计加强对公共预算合法性、真实性和效益性的审计力度，是提升政府治理能力、完善国家治理机制的必然之举。近日，刘家义审计长向全国人大常委会作的《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，积极回应社会各界关切，客观揭示当前公共预算管理的问题，深入分析问题产生的原因，从完善体制机制层面提出了审慎的审计意见和建议。对照报告，结合审计工作的实践，笔者对进一步加强公共预算审计在推动完善国家治理中的积极作用谈几点体会。

一、公共预算是提升国家治理能力的重要工具

一个国家和政府的治理能力在很大程度上取决于自身的公共预算能力，即政府能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。在现代社会中，公共预算是通过政治程序，围绕公共财政资金的分配和使用，对稀缺公共资源寻求有效和公平配置的制度设计，它是政府配置资源的重要工具，能从货币上反映公共受托责任的履行过程，是国家治理有效实现公共受托责任目标的重要制度安排。在国家治理结构中，公共预算构成了政府实施公共管理的核心与关键，是国家治理有序运转的经济基础。公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力和提供效率、推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。

二、公共预算审计是国家治理系统的内生制度安排

公共预算能够从货币上反映国家治理中公共受托责任的履行过程，对公共预算活动的管理与监督必然是国家治理的重点内容。如果国家治理结构中缺少对公共预算的监督、控制制度安排，那么公共预算权力就可能被滥用，政府官员的权力膨胀倾向就很难约束控制，国家治理活动也会因为官僚化而逐渐失去效率。国家审计对各级政府受托经济责任的履行情况进行审查监督，是国家治理系统中一项旨在实现制约和监督国家权力运用的顶层设计和制度安排。国家审计通过发挥自身独有的预防、揭示和抵御功能，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。国家审计机关依法对政府财政预算的合规性、真实性和绩效性进行监督检查，促进了政府机构依法行使权力，保障了国家经济安全，推动着责任、透明、法治、廉洁、公平和正义原则理念的落实，在促进国家治理走向良治的进程中发挥着不可或缺的作用。

三、当前我国公共预算管理存在的突出问题

多年来，国家审计机关在对中央和地方政府预算执行情况和其他财政收支情况的审计中揭示出很多财政违法违规问题，直接推动了各级政府公共预算制度的健全完善和公共预算管理的规范有序。但目前公共预算管理还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：一是公共预算编制不完整、不细化。一些地方的政府性基金特别是国有土地出让金仍游离于财政预算盘子之外，致使财政运行数据的真实性大打折扣；一些地方财政部门向同级人大报送的年度预算草案中收支科目仅列示类级或款级，重大支出项目很少列示到项级，导致人大代表无法监督预算资金的来源、去向、效益情况。二是公共预算变更频繁，缺少约束力。在预算实际执行中，一些地方由于法制观念薄弱，对预算的变动十分随意和频繁，甚至自行改变预算项目内容、安排超预算和无预算项目支出。三是公共预算的绩效评估难以落实。一些地方财政部门在对预算资金的使用上存在“重分配、轻管理、轻绩效”的问题，还未重视财政资金使用的经济性、效率性和效果性，对财政资金使用效益的评估未能提上重要议程。四是公共预算不公开、不透明。目前各级政府的公共预算信息及预算执行结果信息的公开还处于探索阶段，综合性信息较多，具体项目的清晰度不够，社会公众还无法完全知晓公共预算管理的各个环节。

四、积极构建公共预算审计的着力点

一是建立起全方位、多层次、全过程的公共预算审计，积极推进公共预算法治化进程。审计机关应将政府履行受托公共责任所支配的全部财政资金纳入到国家审计的范畴，全面监督公共预算资金使用、分配、管理等各个环节的情况，充分揭示各级政府和部门在这些环节中存在的违法违规问题。公共预算审计监督既要覆盖预算的决策、执行和实施结果全过程，更要将工作的着力点适当前移，进一步提高预算编制环节审计审签制度的执行力度，将预算编制的决策与国家宏观治理政策实现有机的结合。二是充分调动公众参与公共预算管理的积极性，增强预算审计的透明度，积极推进公共预算民主化进程。审计机关应完善相关制度确保公众获得参与的途径，主动吸引公众参与到公共预算审计过程的各个环节中，包括审计目标的确定、审计方案的拟定、审计数据信息的收集、审计技术的选择、审计意见的反馈等，搭建起公众提供信息和咨询建议的平台和渠道。三是建立完善公共预算绩效审计制度体系，积极推进公共预算绩效化进程。审计机关应适应形势的需要积极开展预算绩效审计，从主要关注经济活动及财政财务收支的真实性与合法性，逐步转移到关注预算资金使用和资源利用的效益性上来，把绩效审计与合规性审计进行有机结合，促进各级政府不断提高预算资金绩效管理的水平和主动性。（赵鲁光）