党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”重大部署，北京市市委、市政府高度重视此项改革任务，专题研究部署试点工作并实行督查督办，各级审计机关在审计署自然资源和生态环境审计司的指导下，落实“首善”标准和“率先”要求，积极广泛开展试点，在落实问题导向、探索评价标准、完善制度机制、规范审计行为等方面取得了一定经验。通过这项审计，强化了领导干部履行自然资源资产管理和环境保护责任意识，被审计区域、部门的环保、治污等工作得到推进，取得了明显成效。
一、多措并举、统筹推进，试点工作体现“率先”要求
（一）党委政府高度重视，总体布局、严格督查
党的十八届三中全会后，市委市政府将领导干部自然资源资产离任审计试点工作纳入市委改革办重点改革任务清单，由市生态文明体制改革专项小组统筹管理，由市审计局牵头落实。市委市政府对这项改革任务制定了具体的时间表和路线图，一是在2015年研究起草试点工作意见，二是在2017年形成此项审计的主要内容和重点，三是在2020年制定本市自然资源资产离任审计指南，明确提出“要加强研究，边研究、边审计，积极推进首都生态文明建设”的试点原则。自2014年起，市生态文明体制改革专项小组对市审计局提出了按月报送试点工作进展的要求，以督办的方式推动改革任务落实。
《京津冀协同发展规划纲要》出台后，市委市政府按照中央“要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，特别是率先开展领导干部自然资源资产离任审计试点”的要求，制定了一系列落实措施，将开展领导干部自然资源资产离任审计试点纳入了《推进京津冀协同发展年度重点项目》。
2017年，市委全面深化改革领导小组选择部分重点改革任务开展专项督查，我局牵头实施的领导干部自然资源资产离任审计试点任务经过专家评议，认定进展情况符合要求、操作规范、实施效果良好。
2018年全市审计工作会议上，市长陈吉宁同志要求我们“全面系统学习北京城市总体规划，对审什么、怎么审进行精心设计，要善于通过审计手段推动总规落地实施，切实维护总规严肃性和权威性”，指导我们在开展领导干部自然资源资产离任审计和环境专项审计中进一步聚焦污染防治重点领域，督促重大政策措施落实到位。
（二）以高度政治责任感和历史使命感对待改革任务，统筹谋划、自我加压
开展领导干部自然资源资产离任审计试点是十八届三中全会交给审计机关的唯一一项重点改革任务，局党组从服务生态文明体制改革、促进领导干部树立绿色发展理念、推动和谐宜居之都建设的政治高度看待此项工作。2014年4月底，我局成立了“领导干部自然资源资产离任审计改革任务领导小组”，确立了“研究探索、充分试点、形成制度、规范实践”作为落实改革任务的基本原则，在顶层设计上对改革试点实行“施工图管理”和“倒排工期”，制定了2014年率先启动试点、2015年全面试点、2016年出台地方性试点文件、2017年规范试点内容重点的工作部署。
2014年，我局在没有先例、缺少系统的理论支撑、试点机制尚未形成的条件下，决定以试开路，解决“能不能审”的问题，统一组织市区两级审计机关，从区和乡镇两个层面、试用单独立项审计、与经济责任审计统筹实施两种方式开展了2个试点项目，通过对初步试点项目“解剖麻雀、举一反三”，为下一步扩大试点摸索路径。2015年，审计署要求每个省级审计机关开展1个试点项目，同时组织地市级审计机关实施2个试点项目。我局坚持首善标准、力求体现京津冀协同发展规划纲要的率先要求，在充分分析上年试点工作得失的基础上，安排市局对1个区的党政领导干部实施了试点审计，组织全部区审计局按照“一区一试点”的方式开展试点工作，全年开展试点项目17个，在全国范围内率先实现了区域全覆盖。2014年至2017年，我们共安排试点项目50个，其中市局对5个区的党政主要领导干部直接实施试点审计，组织各区局实施试点项目45个，通过广泛试点，对试点对象、试点方式、审计内容、审计方法、评价标准作出了有益的探索，积累了一定经验，为领导干部自然资源资产离任审计持续深化打下了基础。
（三）注重制度建设，为试点工作搭建“四梁八柱”
我局按照市委全面深化改革领导小组《2014-2020重要改革举措实施规划》要求，于2015年研究起草北京市领导干部自然资源资产离任审计试点地方性文件，从重要意义、总体要求、审计对象、内容重点、完善工作机制等五个方面，结合北京实际，提出了自然资源资产管理情况、使用情况、监督情况等三方面审计内容和土地资源、水资源、森林资源以及大气污染防治等四大审计领域，特别是强调要夯实基础工作，要求建立自然资源资产产权制度和统计制度，开展自然资源资产负债表编制工作，以及健全完善自然资源资产用途管制、有偿使用、生态补偿等方面的政策措施。我局起草的《关于深入推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作的意见》经市政府常务会议及市委全面深化改革领导小组会议审议通过，于2016年4月28日由市委办公厅、市政府办公厅印发，为在北京市深入推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作提供了制度保障。目前，我局牵头起草的落实《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》》（以下简称《规定》）实施细则已经过市政府常务会和市委常委会审议，预计将于近期正式印发。
二、创新机制、鼓励探索，将试点工作引向深化
（一）创新激励机制，运用将试点工作纳入市政府对区政府的依法行政考核
为了有力推动各区党委政府理解、重视、支持领导干部自然资源资产离任审计工作，我局在依法行政的前提下，创新促进改革任务落地的方式，推动市政府将各区开展领导干部自然资源资产离任审计情况纳入2016年至2018年对区政府的依法行政考核，作为任务性指标下达。2016年，为了全面贯彻中央《试点方案》，促进各区“动起来”，市政府根据我局建议，将此项考核指标设定为“探索开展领导干部自然资源资产离任审计试点”，以“有立项、有方案、有实施、有成果”作为考核标准，从考核结果看，此项考核对各区积极开展试点工作起到了全面的促进作用。2017年，为了推动试点持续深入，改进以往试点中存在的不规范现象，市政府根据我局建议，将此项考核指标定位为“规范开展领导干部自然资源资产离任审计试点”，提高了考核标准要求，将其考核标准定为“审计对象必须为领导干部、采用审计方式落实试点、审计反映的问题要与领导干部履职情况挂钩、审计内容涵盖全面”，推动各区试点工作得到规范。2018年，我局建议市政府按照《规定》相关规定，再次修改完善考核内容，将考核标准定为“受组织部门委托实施审计、审计对象规范、审计内容和审计评价规范、向被审计领导干部及其所在单位出具审计意见并向本级党委政府提交审计结果、按时向上级审计机关报告结果”，从而借助考核手段推动《两办规定》在各区落地生根、形成生动实践。今后，我局还将视各区审计工作开展情况，继续借助专项考核、专项督查等手段，全力推动北京市的领导干部自然资源资产离任审计工作。
（二）不设条框限制、鼓励探索实践，促进在全资源领域、运用多种技术手段开展试点
在推行试点阶段，市区审计机关对于“审什么、怎么审”缺乏理论基础和经验储备。在这种情况下，我们对试点对象范围、重点审计的自然资源、采用何种技术方法没有具体限定，而是鼓励各试点审计组针对被审计区域的功能定位和自身资源禀赋，因地制宜选择试点审计的领域，鼓励各试点审计组探索适用的技术方法，尝试引入专业机构为试点工作提供技术支撑。这样的安排取得了三方面效果。
一是促进了审计机关对于试点对象的思考，逐渐形成共识。试点之初，大家对于领导干部自然资源资产离任审计对象的认识还比较模糊，有的单位审计了自然资源资产管理或环境保护部门的领导干部，有的单位审计了乡镇、街道的领导干部，还有的单位审计了企业的领导干部，也有单位采用了资源环境审计调查的方式实施试点。通过对各试点结果的总结和交流，大家对领导干部自然资源资产离任审计对象的认识逐渐清晰，形成了“各级党委政府必须审、资源环境管理部门应该审、企业领导干部暂不宜审、没有具体对象不能审”的共识。
二是促进各审计组大胆探索试点审计的领域边界，在四年的试点实践中，各试点审计组针对水资源、森林资源、城市园林、地热资源、风景名胜区、湿地资源、大气污染治理、水污染治理、地下空间管理等领域实施了试点审计，体现出各级试点主体工作的主动性和创造性，也为我们摸索领导干部自然资源资产离任审计内容和重点积累了正反两方面经验。
三是促进各审计组在探索审计方式、方法上各显其能，提高了审计效率，提升了查找问题的精准度。在运用地理信息技术方面，通过对卫星矢量数据进行叠加比对，全面掌握了一段时期以来土地、森林资源变动情况，精准锁定违法占地、虚假造林等问题疑点；在数据分析手段方面，通过提取区域内污水处理厂运营业务数据，运用数据分析技术对污水处理的现状与趋势进行了分析和预测；在引入专业机构方面，既有聘请专业机构为湿地保护提供技术分析、专业预警的经验，也有借助科研院所人才优势，对审计思路开展论证、为审计分析提供咨询服务的成功案例。这些方式方法的探索，提升了试点成果的技术水平，缓解了审计人员专业技能与项目需求的矛盾。
三、在完善制度、规范操作、协同发展方面出实招，全面贯彻两办《规定》
（一）研究起草落实两办《规定》的地方性文件
为了全面对接两办《规定》各项规定并实现本地化，按照市委全面深化改革领导小组要求，我局在充分调研的基础上，起草了《北京市贯彻落实<两办规定>实施细则》，经市政府常务会和市委常委会审议通过，《实施细则》将于近期已市委办公厅、市政府办公厅名义印发。《实施细则》在全面对接两办《规定》主要内容的基础上，从以下八个方面突出了北京特点。一是进一步将审计对象明确为“区、乡镇党委政府主要领导干部”和“规划国土、发展改革、环境保护、水务、园林绿化、农业等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部”，并要求将非离任审计对象的领导干部履行资源管理及环境保护职责的情况纳入经济责任审计内容。二是部分借鉴我市经济责任审计项目计划编制程序，将领导干部自然资源资产离任审计项目建议与经责审计计划建议一并提交组织部门，使得组织部门委托、计划编制与审批更具操作性。三是将城市总体规划相关要求落实情况列为审计重点，突出对空间资源管控责任履行情况的审计，并要求围绕“绿色发展、生态文明、和谐宜居之都”等三个指标体系完成情况作出定量分析，维护总规权威。四是明确列举了需要与审计机关联动的具体部门，并列明了“直接参与审计项目和审计结果论证、开展专项检测、提供专业咨询”等多种联动方式。五是体现了《北京市贯彻落实<党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）>实施细则》的相关要求。六是在加强审计整改方面提出了“审计机关对整改情况实行对账销号等动态管理机制”的具体要求。七是提出了“依托北京市政务信息大数据管理平台建立相关子平台”实现数据共享的操作路径，并明确了提供数据信息的具体部门和需要提供的数据信息种类。八是为加强审计机关能力建设和队伍建设作出要求。《实施细则》印发后能够为开展领导干部自然资源资产离任审计提供制度保障，推动相关部门与审计机关一道，构建领导干部自然资源资产离任审计的联动机制，构建我市自然资源和生态环境保护相关数据共享平台，为实现大数据审计夯实基础，还能够进一步推动审计发现问题的问责与整改，促进审计成果得到充分运用。
（二）对照两办《规定》进行自查，以组织计划为龙头全面落实两办《规定》
两办《规定》印发后，我局第一时间组织相关处室对规定内容进行了研究，对试点阶段一些与两办《规定》内容不符的做法是进行了梳理，有针对性地做了改进预案。2017年底至2018年初，我们多次与市委组织部对接，就如何理顺自然资源资产离任审计同经济责任审计的委托程序进行沟通，最终形成了两项审计一次委托，一并纳入年度审计工作计划的操作方式。各区审计局也积极与本级组织部门沟通协调，本年度市区两级审计机关计划开展23个领导干部自然资源资产离任审计项目，全部实现组织部门委托，全部纳入年度计划安排。针对基层审计机关在执行两办《规定》过程中，执行审计内容、审计评价、审计文书等要求存在的不规范问题，我局加强了对各区审计项目的现场指导和服务，到审计现场与各区审计组共同研究解决问题，加强规范性指导，并采取“以审代训”方式促进提高审计规范化水平。
（三）将领导干部自然资源资产离任审计作为京津冀审计机关协作的突破口
经与天津、河北审计机关协商，三地将领导干部自然资源资产离任审计列为2018年京津冀协作项目，三地审计机关将在审计思路、数据资源、技术方法、成果开发和人员培训等层面开展交流合作。为贯彻落实京津冀协同发展规划纲要，9月29日，三地审计机关将签署京津冀审计协同发展合作框架协议并召开第一次联席会议，按照规划纲要提出的“要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破”要求，三地审计机关已经在污染防治和生态建设等领域协同合作达成共识，拟于2019年，以共同实施京津冀大气污染联防联控政策措施落实情况审计为起始，尝试采取平行审计、联合审计的方式，逐步探索形成京津冀地区资源环境审计协同发展新格局。
