五年来，紧邻首都北京的塞外山城张家口市在生态保护和修复方面实现了重大跨越，先后实施了冬奥绿化、坝上退化林改造、京津风沙源治理、国储林基地建设等一大批国家、省、市重点工程，累计完成营造林8000多平方千米，林木绿化率跃升至50%，成为名副其实的“首都之肺”。

“过去可不是这样，很多地方年年植树不见树，老百姓戏称‘在张家口种树比养孩子难’。”站在林草蓊郁葱茏的百里坝头，张家口市审计局农业农村审计科科长王荣金无限感慨，“2016年开始做造林绿化审计，从坝上到坝下，这几年审计人员的足迹几乎访遍每一片林子。”提起此项审计，这位中年汉子颇为激动，打开了话匣子。

争当主力军，不做旁观者

张家口市地处河北省西北部，与京、冀、晋、蒙四省市交界，是京津冀经济圈和冀晋蒙经济圈的交汇点。作为冀西北地区的中心城市，张家口是连接京津、沟通晋蒙的交通枢纽，而特殊的地理位置决定了其不仅担负着维护本地区生态安全和经济社会可持续发展的重任，还担负着为京津保水源、阻沙源，改善京津地区生态环境的重任。

“建设好首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，探索一条经济欠发达地区生态兴市、生态强市的路子。”习近平总书记2017年1月视察张家口时作出重要指示。2019年8月19日，经京津冀协同发展领导小组同意，国家发展和改革委员会、河北省人民政府联合印发了《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035年）》。

“造林绿化是一项特殊的政治任务。”这是河北省张家口市委书记回建对实施造林绿化工程的定位。

“助推首都‘两区’建设，审计人员责无旁贷。围绕中心、服务大局，我们要争当主力军，不做旁观者。”党组专题会议上，张家口市审计局局长刘全文一席话掷地有声。随后，市审计局下大力气开展以造林绿化和自然资源资产审计为重点的生态文明建设审计，持续助推首都水源涵养功能区和生态环境支撑区“两区”建设，连续三年在全市开展了造林绿化全覆盖跟踪审计，推动全市生态文明建设快速显效，为尽快实现“保护京津、服务奥运、绿富张垣”目标提供了强有力的审计支撑。

紧盯苗木成活率，做好审计“问诊”

张家口市2016年开始实施大规模造林绿化工程。防风阻沙防护林、沿坝水源涵养防护林、农田牧场防护林、沿河沿路防护林、浅山丘陵水保经济林以及深山区水源涵养防护林——各类绿化项目纷纷开工，油松、侧柏、杏扁……新栽的树苗遍布草场、滩涂、山区和农田村落四周。

“造林绿化，关键在成活率。没有高成活率做保障，造林面积越大，造成的损失和浪费越大。”为了打响造林绿化审计第一枪，局长刘全文挂帅担任审计组长。针对张家口地区多年来“植树不见树、造林不见林”现象，他带队进行详细的审前调查，确定了“典例剖析，三聚焦、五关注”的审计思路，选择张北县作为试点，先行先试，在造林大县取得经验后再全面推广。

造林绿化审计聚焦项目质量管理情况，聚焦项目立项审批、招投标及工程监理实施情况，聚焦工程资金使用的真实性、合法性及效益性情况；重点关注造林绿化项目的成活率及林木质量，深入剖析“多年造林难见林”的根本原因；重点关注工程是否按照设计、审批要求进行施工，是否存在随意调整设计概算施工的行为；重点关注树苗的标准、规格、产地、采购程序，是否做到了因地制宜、科学规划；重点关注工程是否如期完工并按规定及时组织验收，验收结果能否做到真实、有效；重点关注施工单位对林地的后期管护措施是否得当、有效，当地政策是否能把造林管护与群众致富相结合。

有了目标和方向，审计人员充分迸发出不畏辛苦、敢于较真的拼劲儿。为了找出苗木成活率低的原因，审计组深入植树造林的各个标段和小班，上山下梁走访、实地查勘抽验，一干就是一整天。有的地方地势险峻、坡陡草深，大家就互相搀扶，深一脚浅一脚地爬上爬下，对应树种、数量、密度和苗木质量等方面一棵棵核实。凌晨无休的审计点、树苗密植的高山、无人机勘测现场，处处留下审计人员忙碌的身影。

10月，坝上寒意渐浓，忙于造林绿化审计的审计人员始终保持高涨的工作热情。一部手机、一把标尺、一副脚板……凭借这些，审计人员在林木面积大、品种多、地形复杂的野外，对绿化面积、种植质量、苗木成活率等情况进行勘查。由于连日加班加点，加之实地测量时不能回避的迎面山风，有的审计人员出现了高烧、呕吐等身体不适状况。

“先休息吧，别硬扛，工作有我们。”

“现在审计任务这么重，休息就会耽误进度，甚至可能会影响全市数据的汇总。”

面对领导的关怀和同事的关心，审计人员没有过多的言语，总是笑一笑，吃了感冒药继续外出核查。

“怕吃苦干不了审计。肃肃宵征、夙夜在公，这本就是审计人员应该具备的职业情怀。”谈到这些，王荣金自豪而坚定。

审计的“药方”开到了点子上

经过一个多月的现场审计，树苗成活率偏低的原因逐渐显现出来。

“坝下可以生存的树种放在坝上不一定能够存活。”王荣金介绍说。坝上草原海拔高，地势起伏较大，坝上和坝下的气候差异大，温差达10摄氏度以上，再加上坝上降水稀少，细碎的岩石布满了山坡，根系发达的树木根本无法生长。工程队机械地把坝下的树种移种到坝上，生存环境的改变导致了树苗大面积死亡。审计人员在抽查退化林分造林改造工程时发现，紧临项目区2001年开始实施的“一退双还”工程，由于选择在贫瘠沙化、保水率低、碱性高、土层薄、苗木难以扎根的荒滩，加之国家造林补贴标准低、投入少，后期禁牧等管护跟不上，林木成活率较低。某村2003年退耕还林工程成活率不足10%；某村2005年退耕还林工程，尽管生长期已达11年，但苗木高度仅10厘米左右，成活率不足30%。这样的成活率导致一些地方“常年种树不见树”，人们已见怪不怪。

“有的施工单位在第一次种完树后，拿到40%的工程款就跑了，也不管后期林木能不能成活。”谈到这里，王荣金略感无奈。由于前期造林绿化工程的承包期较短，工程队拿到工程款后，就将林木的成活率抛之脑后。原来，前些年坝上造林全面推行3年施工合同期模式，按4∶3∶3的比例分年验收兑付工程款。实践证明，由于坝上地区自然环境特殊，如果第一年种植成活的树苗在第二年成片死去，第三年补植正好能通过验收，施工方存在投机取巧完成施工合同的现象，造林效果并不理想。

发现和揭示问题只是审计工作的第一步，提出审计建议、促进问题整改才是审计工作的重中之重。审计组通过剖析典型事例，发现问题，总结经验，从造林规划、合同期限、标段划分以及建立准入制度、强化政府管理职能等方面提出了审计建议。

在选苗种植方面，根据坝上地区海拔高度1400米至1600米左右，冬季寒冷漫长、夏季凉爽短促，降水量少、干燥多风的特性，为避免扰乱脆弱的草原生态系统，造林地块选择以荒山荒坡为主，回归和保持坝上自然生态景观。选择造林树种时，不能只局限于樟子松、落叶松、云杉等乔木，更应增加灌木树种，如沙棘、枸杞和柠条等，这样既能降低投资、防止病虫害，又能保证成活率。在选择乔木时，苗木规格应选择1米至1.5米苗高为宜，虽加大了造林成本，但可缩短管护周期，抵抗自然灾害及人为损毁，确保尽快成林。可优先选择当地苗木造林，以增强适应性、提高成活率，同时可增加当地税收和苗农收入，推动地方经济发展。

在具体实施方面，审计建议将施工合同期由现行的3年延长至6年，采取4∶1∶1∶1∶1∶2的资金结算方式，同时规定合同履行后2年不得补植，否则延长资金结算期2年，促进增强造林公司管护责任心，减少投机行为，确保成林效果，同时亦增加本地就业机会。充分利用公益林补偿资金，在推广专业公司管护的同时，可以考虑充分调动当地村民积极性，以群众承包管护为补充，鼓励村民发展林下经济，获取收益并承担管护责任，这既可实现以林养林，促进林业管护可持续发展，又可促进农民就业致富。

标段划分过大，虽易于管理但不利于及时进场施工，中标单位还会将任务分包转包并抽取利润，势必压缩造林投入、降低工程质量；标段划分过小，不利于管理，也不利于专业公司中标承包。因此，标段的科学划分标准应在500万元至1000万元，既可避免围标串标、分包转包，又能明确责任、易于问责，更利于当地绿化公司中标，将有限资金用在刀刃上，发展当地经济。

这些审计建议受到时任市政府主要领导的高度重视，批示市林业部门认真研究整改。市林业部门积极采纳审计建议，落实整改措施，迅速出台办法指导规范全市造林工作。随着造林质量的提高，县（区）干部了解这一情况后，纷纷点赞审计部门：“审计的‘药方’真是开到了点子上！”

以点带面层层深入，造林审计终结硕果

在对张北县造林绿化工程深度解剖的基础上，张家口市审计局总结经验、紧扣重点、全面布局，对全市19个县（区）造林绿化工程的规划设计、招投标、项目建设、资金管理、工程管护和效益等情况进行了全面审计。

审计队伍由局领导带队，统筹全市业务骨干配给，将林业、资金、工程建设等各方面审计人才收入队伍。根据实际情况，制订审计计划，做到分工明确、层层落实、严格把控管理质量。组织形式上，19个县（区）采用“交叉审”的审计模式，由市审计局统一组织、统一编组、统一审理，一方面避免了人情顾虑，提高了审计的严肃性；另一方面，审计人员远离家乡，一心一意做审计，采用“白加黑”“五加二”工作法，加快了审计进度，提高了工作效率。

每轮审计，各审计组都以高度的政治责任感和历史使命感全力以赴、担当实干，对资金违规使用、围标串标、项目分包转包、造林成活率低下等问题和项目建设中出现的失职渎职、徇私舞弊、利益输送等严重违规违纪和经济犯罪案件线索，坚持一查到底、依法处理。

随着审计经验的不断增加，审计人员对目标林地的抽审越来越精准，再辅以无人机、高清摄像机和卫星定位技术的应用，苗木成活率不高、后期管护不到位、职能部门慢作为等问题逐步得到解决。同时，施工期限延长后，一些劣质公司被逐出市场，施工方的投机行为逐渐消失，造林质量也随之不断提升。相比过去较短的施工合同期限，施工方在植树的同时，更加关注苗木的成活与成长；相关职能部门也改变以前“甩手掌柜”的作风，加强了对施工方的监督，昔日“植树不见树、造林不见林”的状况得到有效缓解。几轮审计下来，张家口市逐渐形成初植为主、补植为辅的造林新模式，这也恰恰是审计部门充分发挥职能作用的例证。

“现如今，我们在造林绿化审计项目中的数据采集量越来越大，掌握的信息越来越充分，项目质量标准越来越高，各级领导和政府部门对造林工程越来越重视。工程规范了，查到的违规违纪问题越来越少，其实这就是审计的初衷。”谈及此，王荣金脸上满溢笑意。

辽阔的坝上草原位于张家口市西北端，距离市区仅70公里。2500万年前，这里曾是滚烫炽热的火山，喷薄而出的火山岩至今仍凝固在山坡之上。如今，青草和森林已扎根这片沃土，美丽的草原天路闻名遐迩，簇簇野花点缀其中，放眼望去，尽是绿意葱茏，生机盎然。

每年9月，格桑花开遍草原，游客笑语欢声。审计人员知道，一棵棵幼苗正茁壮成长，不远的将来，它们会爬满原野，盖满山坡。（《中国审计》通讯员 胡纲）