国家审计是国家治理的组成部分（或工具），这是一个极其重要的命题。从审计成立之初来看，统治者设立审计的目的就是为了巩固政权、预防舞弊，完全是为了统治的需要。那个时期的审计，仅仅是为了维护统治而并非真正意义上的国家治理。近年来，随着国家治理的兴起和流行，不少学者零散提出了一些关于国家治理与审计的论点。2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上系统地提出了国家审计是国家治理组成部分的重要论断。7月15日，刘家义审计长在美国审计署演讲时阐述了同样的观点，在国内外审计理论界和实务界引起了强烈的反响。理论探索永远是来源于实践又超越实践之上的，每一个时代的理论研究和探索都是为解决这一时代所面临和应对的各种问题和困境的。当代如火如荼的审计实践和强烈的使命感造就了审计理论的不断探索和创新。如果我们不能对我们这个时代的重大问题做出建设性贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？本文拟就这一问题谈谈对国家治理与国家审计二者之间关系的思考和认识。
一、对国家治理和国家审计的初步认识
（一）何谓国家治理。国家治理是指国家机关为了实现经济社会持续发展的目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同市场和公民共同管理社会公共事务，推动经济和社会和谐发展的过程。其实质是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民的利益，保持社会稳定，实现科学发展。需要说明的是，近年来随着社会管理倍受关注，政治局集体学习并要求不断创新体系，健全和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局。从某种意义上讲，社会管理就是国家治理的重要部分，甚至是国家治理的代名词。
总体来看，国家治理是一个过程，没有也不可能有准确而完善的定义。但是它至少包括以下内容：第一，国家治理过程就是政府——市场——社会三者之间互动协调的过程。国家治理是由全能国家一元国家治理演进到国家、市场与社会的多元并治。从某种程度上讲，网络民主才是真正的民主，社会网络体系可以当作国家治理的代名词，决策不再是立法者和行政管理者的专利，从而让民主在国家治理过程中有效地发挥作用。第二，国家治理的目标是经济持续发展、社会和谐发展，以人为本，体现为民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效与和谐。第三，国家治理的目的是促进国家善政、善治、良治。善治是民主化的必然结果，它表示着国家与社会或者政府与公民、社会之间的良好合作。第四，国家治理的原则是删繁就简，也即“切勿浪费较多东西去做用较少东西可以同样做好的事情”，“如无必要，切勿增加实质”。简约理论要求国家治理的边际关系清晰，政府作为的指向明确，国家权力系统的效能具有保障，就此可以实现国家的简约治理，避免国家陷入权力结构职责不清，国家替代社会与市场的功能，治理仅仅是单纯的权力管制的陷阱。
（二）国家审计从来就是国家治理的组成部分。人民通过法律，把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家，国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力，履行责任的公共权力机关及其权力人。这些权力行使得如何，责任履行得怎样，国家授权给专门机构对其进行监督，审计机关就是这众多监督机构中最具综合性的部门。因此，在国家治理的环节里，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力（以权治权）的行为，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的监督控制系统，是国家治理不可或缺的组成部分。
1.从国家本质看，国家是指这样一种政治组织形式，其中，在经济社会中占统治地位的阶级为了维护和实现其根本利益，借助政治权力对整个社会进行统治和管理。“治而不忘乱，是以身安而国家可保也”（《国家》），“国家之政，由管邪也”（《左传》），“国家无礼则不宁”（《荀子》），“国家将兴，必有祯祥；国家将亡，必有妖孽”（《中庸》）。所以，只要有国家就有国家治理，国家治理的要求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计一方面在特定时期按照自身发展的规律不断演进；另一方面随着国家治理的目标、任务的转变而转变，始终在国家治理中发挥者不可替代的作用。
2.从审计发展史和古今中外审计实践看，尤其是当今审计大都载入了各国的根本大法—《宪法》中，从而确立了审计在政治制度中的法律地位。新中国国家审计经过近30年的发展，逐步明确了通过发挥审计“免疫系统”功能，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，实现维护人民群众的根本利益的目标，从而清晰地确立了其在国家治理中的定位。世界审计组织在《世界审计组织战略规划（2011—2016）》中，也明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。
3.从政治制度设计看，在决策、执行、咨询、监督这个大系统中，国家审计处于监督控制系统，其主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，并据此实施奖惩措施，进行区别激励。因此，从这个角度来看，国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。
4、从审计运行机制来看，国家审计通过有效制约权力，发挥免疫功能，维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，改善国家治理，实现经济社会科学发展。在审计过程中，国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，始终立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足宏观全局、坚持微观查处，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性。始终把握好整体性、前瞻性和针对性。
5、从国家治理绩效看，审计发现并促进问题整改，保障各项国家治理措施的有效落实。同时，国家审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动进一步深化改革。国家审计以其超然独立的地位，没有既得利益的羁绊，在审计查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。
总之，把审计置于国家治理的高度，是审计理论的创新，深化了对国家审计本质的认识，牢固树立科学审计理念，为我们准确把握审计规律，推动经济社会科学发展提供了更为广阔的视野和平台。
二、在国家治理视角下国家审计的免疫功能
从政治职能分工和权力制衡的角度看，审计只是一种工具，其职能作用如何发挥，以及发挥到什么程度，都要受制于特定的历史环境和国家治理的要求，而不仅仅取决于审计本身。这里主要有四个方面的内容：一是要正确履行法定职责，二是要满足党委政府需求，三是要尊重民意，四是要满足国家治理多元化的需求。
（一）促进建立责任政府、法治政府和服务政府。
1.监督制约权力运行。通过经济责任审计，将政府机构和官员的权力在监督下运行，使权力与责任相匹配，防止滥用权力现象的发生，建立和完善问责机制。
2.推进民主法治。通过预算执行审计和公告，揭露违法违规问题和规范权力行为，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治。同时，促进规范预算行为、提高财政管理水平，为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变，有效促进政府部门依法行政
3.推动反腐倡廉。腐败就是滥用公权谋私利，是国家治理中最严重的威胁。查处大案要案，健全反腐机制是审计机关义不容辞的任务。
4.维护国家安全。国家安全是国家治理的重要任务，国家审计通过提供信息，揭示风险，提出建议，维护经济社会秩序，保证政策落实，维护国家安全。如对财政金融，地方债务，国家信息、企业经营，民生社保等审计。
5.推动深化行政改革，从体制、机制和制度层面提出建议，促进国家治理创新。国家审计针对发现的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分发挥审计建设性作用，持续推动国家各个领域的改革。
6.维护民生。民生问题能否妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在相当程度上决定了国家治理的政治方向，也关系到国家治理的公信力。审计机关把维护人民群众利益作为根本目标，致力于促进经济社会和谐可持续发展，在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。
（二）促进市场完善，优化资源配置和公平竞争。
1.加强企业经责审计，推动结构调整和转型升级，提高产业核心竞争力。通过加大企业经济责任审计力度，全面推动深化企业改革，推动结构调整和转型升级，促进企业增强活力、壮大实力、提高竞争力，在经济结构调整中发挥更大作用。
2.优化配置，公平竞争。加强改革和宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。审计机关通过运用自身的独立性和专业优势, 揭露和查处行业垄断等影响社会效益的突出问题,促进资源优化配置，维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
3.促进创新。推进自主创新，深化产业结构调整，是转变经济发展方式的重要环节。在开展审计项目过程中，要高度关注自主创新情况，关注财税、金融政策对这些领域的扶持力度，关注重大产业调整和振兴规划等政策措施的落实情况，切实推动经济发展转入科技引领、创新驱动轨道。
（三）促进公民参与国家治理。
审计的公开透明，尤其是审计公告，不仅提升了审计权威和政府的公信力，更重要的是对推动公民知情权和参与国家治理起到了难以估量的作用。由此也大大推进了中国民主化进程，提升了公民参政议政的意识。现在要做的是要加大公告范围（仅仅审计报刊是远远不够的），扩大公告内容，不仅要公告审计结果，还要公告审计计划、审计执行，真正做到公开是原则，不公开是特例。要创造条件让人民监督政府履行责任，不断增强社会公众对宏观政策选择的理解和信心。要创造条件促使公民逐步参与审计，使其成为公民参与改进公共部门透明度和责任性的一个重要工具，加快民主化的进程。一是加快行政公开的进程；二是加快民主进程，培育公民参与审计的意识，拓宽公民参与审计的渠道；三是完善公民参与审计的相关制度建设，不断增强监督合力和实效。
三、国家审计有效服务国家治理须逐渐自我治理完善
审计并不是一个孤立的技术现象，而是一门艺术，是与其所处的环境相互作用的一种活动。因此，审计必须不断总结、查找、调整、矫正、创新，以适应国家治理的需要。
（一）进一步解放思想，牢固树立科学审计理念。明确定位和努力方向，回答好为谁审，为什么审，怎么审和审什么等问题。在科学谋划审计工作时，要坚持以胡锦涛总书记“七一”讲话，国家十二五及署十二五规划，中央经济工作会议精神和科学审计理念为指导，在国家治理视角下，主动适应新形势，跟进新变化，自我加压驱动。
（二）提升“五种能力”，即学习实践能力，依法办事能力，科学管理能力，开拓创新能力，拒腐防变能力。若再加一个就是科研能力。实践日新月异，突飞猛进，理论研究相对滞后。要培养几个理论权威，还要培养具有国际视野的专家，在比较中不断借鉴吸收。
（三）进一步突出科学发展，改善民生，推进法治，深化改革，反腐倡廉的重点，查政策、促畅通，查体制、促改革，查案件、促廉政。
总之，现代国家治理是一项艰难而复杂的工程，这种复杂性是与复杂的现代社会结构相吻合的。我们只有在历史和实践的基础上渐进，而作为国家治理工具的国家审计作用的有效发挥，同样是一个永恒的探索过程，没有最好，只有更好，这就需要我们不断加强自身建设，积极迎接考验和挑战。（娄仲）
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