随着全球化的发展，世界各国普遍发现自己已经置身于与传统现代化社会截然不同的“风险社会”中，经济、政治、文化、社会和自然生态等方面风险层出不穷，国家治理面临着应对风险和防御风险的双重艰巨任务。在这一历史背景下，国家审计如何有效发挥“免疫系统”功能，成为风险社会条件下国家治理的有力工具，具有重大的理论和现实意义。
一、风险社会条件下国家治理面临严峻挑战
（一）现代人类社会已进入“风险社会”时代。
传统的现代化社会是科学、理性和秩序的世界。当时的人们普遍相信，既然科学的发展最大限度地排除了自然界的不确定性，建立起了高度可预期的工业化大生产秩序，人类社会的发展同样可以运用理性力量实现有秩序、有规则的常态化发展。
但是具有讽刺意味的是，随着科学技术的爆炸式发展，人们越来越多地感受到了科技带来的未知影响和失控后果。核泄漏、环境污染、变种病毒乃至克隆技术带来的伦理危机等等，无一不昭示着这一点。在人类社会自身发展中，随着经济发展、社会形态、利益格局和思想观念的深刻变革，社会各领域也越来越多地呈现出违反传统理性规则和严格秩序的混乱状态，各种经济、政治、文化、社会问题频发。人的理性的张扬、科学技术的突飞猛进和现代制度的构建，使得人为风险超过自然风险成为风险结构的主导内容，而原本用来控制风险的技术和制度运转失灵的风险成为现代风险结构的主要类型。也就是说，人在自然和社会领域的实践已经取代自然本身的力量，成为我们这个世界上最大的不确定性和风险来源。
（二）“风险社会”理论的提出及其内涵。
在这一历史背景下，德国社会学家贝克于1986年发表了《风险社会》一书，首次提出了“风险社会”理论，指出人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。他指出，“风险”本身并不是“危险”或“灾难”，而是一种危险和灾难的可能性。
风险社会理论认为，当人类试图去控制自然和传统、并试图控制由此产生的种种难以预料的后果时，人类就面临着越来越多的风险。风险在人类社会中一直存在，但它在现代社会中的表现与过去已经有本质的不同。现代风险的表现形式多种多样，如经济风险、政治风险、社会风险、文化风险、环境和自然风险等等，它几乎影响到人类社会生活的各个方面。现代风险是隐形的，并且具有高度的不确定性和不可预测性。现代风险不是孤立的，它的影响将波及全社会，而且是以一种“平均化分布”的方式影响到社会中的所有成员，包括穷人和富人。风险一旦转化为实际的灾难，它的涉及面和影响程度都将大大高于传统社会的灾难。更为重要的是，由于现代信息技术的高度发达，由风险和灾难所导致的恐惧感和不信任感将通过现代信息手段迅速传播到全社会，引发社会的动荡不安。现代风险已经在很大程度上改变了社会的运行逻辑，从而使传统的现代化社会变成了一个新的“风险社会”。贝克认为，风险社会的风险主要来源于社会中组织化不负责任的态度，风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益。他力倡反思性现代化，其特点是既洞察到现代性中理性的困境，又试图以理性的精神来治疗这种困境。
（三）我国社会已呈现出“风险社会”的明显特征。
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，人的主观能动性在各个领域都发挥着巨大创造力和主导作用的同时，也蕴藏着巨大的“人化”风险，我国呈现出鲜明的风险社会特征。特别是我国正处于人均GDP3000美元左右的关键发展阶段，面临着“中等收入陷阱”的考验，经济、政治、社会、文化和生态文明建设等领域都存在潜在的巨大风险。
从经济领域来看，社会主义市场经济体制还不健全，内部运行不善和外部风险影响等综合作用，经济又好又快发展还存在很大风险。从政治领域看，人民群众对国家治理的期望值越来越高，与现阶段国家治理能力之间形成了较为明显的矛盾。从社会领域来看，群众利益诉求日趋多元化，分配不公、保障缺失、阶层分化、公共资源匮乏等问题蕴含着巨大的稳定风险，各种社会问题和公共安全危机易发多发。从文化领域来看，社会主义核心价值体系还没有充分发挥作用，信仰缺失、道德滑坡、取向庸俗等问题困扰着文化发展。从生态文明领域看，涸泽而渔、环境污染、生态毁灭等问题越来越威胁着我们和后代的生存环境。
可以说，我国在改革开放30多年走完西方发达国家300多年发展历程的同时，也将西方发达国家300多年缓慢释放的社会风险在30多年中集中释放出来，我国相对于经济、政治、社会、文化结构相对稳定的西方发达国家而言，风险社会的特征更为突出，发展中面临的风险与挑战更为严峻。
（四）我国风险社会治理能力亟待提高。
我国的基本国情和政治制度决定了办好中国的事情关键在党，提高我国风险社会治理的核心是国家治理能力。当前，我国许多地方党委、政府在风险社会治理上还处于低水平，存在不少突出问题。
第一，对风险社会的认识不足。很多地方党委、政府对经济快速发展带来的社会结构、利益格局、思想观念变化认识不足，社会管理思想还停留在计划经济时代的层级化、命令式管理上，风险意识、危机意识、预防意识匮乏，风险的预测、识别和应对能力相对空白，一旦风险爆发成为现实危机则束手无策，只能搞方法简单粗暴的消防员式被动扑救。
第二，识别、评估、处置风险的能力不足。一些地方党委、政府虽然意识到社会风险治理的重要性，但缺乏识别风险的手段，风险苗头露出后欠缺客观评估风险和预测其发展方向与趋势的能力，不知从何入手将风险遏制在萌芽状态，集中体现为能力不足。
第三，风险社会治理的制度化、规范化水平不高。有的地方党委、政府虽然重视风险社会管理，具有一定的风险预警和处置能力，但没有将其上升到规律和制度的高度，没有对风险背后隐藏的规律进行系统研究，没有站在规律高度上进行制度查缺补漏，从而陷入了不停地重复发现、应对同类风险的低水平循环。
总之，现代风险社会对我国的国家治理能力提出了新的严峻挑战，我国当前的国家治理面临着客观上风险领域不断扩大、风险程度不断升高与风险意识、治理能力低下的突出矛盾，提高风险社会国家治理能力成为当务之急。
二、国家审计在风险社会条件下的国家治理中发挥着重要作用
（一）国家审计是国家治理的重要组成部分。
国家审计是国家治理不可或缺的重要组成部分，对于完善国家治理发挥着重要作用，古今中外概莫能外。从历史的纵向维度来看，我国自西周以来就有了基本的审计制度安排，并随着历史发展不断完善。从国家的横向维度而言，世界各国大多设有审计机构，将国家审计纳入了国家基本政治制度。可以说，国家审计是国家治理的固有组成部分，这是由审计自身的性质和功能决定的。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统，通过审计监督达到制约权力运行、确保决策落实的作用，帮助国家治理达到决策、监督、执行三权相互制约、共同作用、和谐运转的目的。
从实践效果看，国家审计在日益广泛的领域发挥着“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治、保障国家安全和推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实等方面发挥着越来越重要的作用，有力推动了政府善治。国家审计围绕党和国家中心工作开展审计监督，及时发现和纠正违规问题，深入揭示问题背后的体制、机制和制度问题，推动改革的进一步深化，赢得了党委、政府的认可和人民群众的赞誉。
（二）国家审计是风险社会条件下国家治理的有力工具。
根据风险社会的特征和国家审计在国家治理中的角色进行综合分析，国家审计在风险社会治理中发挥着风险教育、风险预警、风险处置和风险防范四个方面的功能和作用。
第一，国家审计是风险教育的有力工具。国家审计的性质和功能决定了预防、揭示、抵御风险是审计的重要出发点之一。审计活动就是要通过发现问题来警示风险，审计活动总是与强烈的风险意识相伴始终，审计活动中发现问题和纠正问题的过程对于被审计对象特别是各级党政机关提高风险意识具有十分重要的教育意义。传统的国家审计主要着眼于财政财务收支，这种风险意识教育也就主要停留在经济安全的领域。随着国家审计目标、任务、重点围绕党和国家中心工作不断延伸，逐步涵盖了经济安全、权力运行、民生问题、生态环境等各个领域，审计的风险教育功能也随之延伸到经济风险、政治风险、社会风险、生态风险等各个领域，发挥着广泛的风险教育作用。
第二，国家审计是风险预警的有力工具。这是由国家审计的预防功能决定的。风起于青萍之末，风险的苗头往往潜藏于零散孤立不易察觉的问题中。要及时、准确、科学、客观地发现风险，就必须依赖对具体问题的制度化排查和分析。从我国国情和体制机制来看，作为“免疫系统”的国家审计发挥着重要的预防功能，能够通过常规化、制度化的审计监督来透过具体零散的问题，分析发现问题背后潜藏的风险，起到预警作用。特别是随着审计监督关口前移，由事后审计向事中审计、事前审计延伸，通过审计及时发现风险、预警风险的导向更加明确、功能更加有效。同时，随着审计工作范畴的不断延伸，这种风险预警功能发挥作用的领域逐步向经济、社会、政治、文化等多领域扩展。
第三，国家审计是风险处置的有力工具。这是由国家审计的揭示功能决定的。如前文所述，风险最初是潜在的危险和灾难。无论如何成熟高效的国家治理体系也不可能完全彻底地将一切风险消除，总有一些风险将转化为现实问题、危险甚至灾难。国家审计的揭示功能决定了审计活动的重要目的之一就是要就是发现和揭示风险转化的现实问题、现实危险，并通过提出审计建议、下达审计决定等方式及时有效处理问题，提供解决危险的思路和办法。同时，通过严肃查处违规问题，震慑违纪分子，减少风险复发的可能。通过审计来处置风险，正如扁鹊所言治“未病”和治“已病”的寓言，虽然不可能全部防病于未然，但能够及时揭示和治愈“小病”，防止“小病”变“大病”，也是风险管理中具有重要意义的思路和办法。
第四，国家审计是风险防范的有力工具。这是由国家审计的抵御功能决定的。对于风险社会治理而言，制度改革更具有根本性的意义。国家审计的抵御功能决定了国家审计要通过对审计发现的风险进行深入分析、总结规律，发现制度漏洞，研究提出解决问题、防范风险的对策及建设性意见和建议，以便改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理，建立健全有效防范风险的长效机制。
三、充分发挥国家审计在风险社会治理中的功能
如上所述，国家审计在风险社会治理中具备风险教育、风险预警、风险处置、风险防范四个方面的功能和作用。国家审计机关应紧紧围绕党和国家工作大局，积极应对风险社会的挑战，大力探索在经济、政治、文化、社会和生态文明等领域充分发挥国家审计功能的有效途径。
（一）充分发挥国家审计在风险社会治理中的四大功能。
第一，要充分发挥国家审计的风险教育功能。要将风险教育贯穿于国家审计活动的始终，通过开展审计强化审计对象的风险意识，通过揭示审计对象存在的风险对审计对象进行生动的警示教育，通过提出审计建议对审计对象进行风险防范方式方法的示范教育，使审计对象通过切身感受牢固树立风险意识，掌握发现、评估和处置风险的方法，及时建立健全防范各方面风险的制度规范，发挥好国家审计这个“免疫系统”的风险教育功能。
第二，要充分发挥国家审计的风险预警功能。要切实提高审计工作方式方法，改变就事论事、孤立割裂看问题的思维习惯，自觉培养全面、联系的观点，善于从零散孤立的问题中发现内在联系，深入分析和准确判断问题背后潜藏的风险。要在着重发现问题的同时，注重对审计对象内部管理制度和机制的分析研判，查找制度漏洞和体制机制上的薄弱环节，查找制度蕴含的潜在风险。要及时向上级机关和审计对象发出风险预警，帮助审计对象及时评估和应对风险，发挥好国家审计这个“免疫系统”的风险预警功能。
第三，要充分发挥国家审计的风险处置功能。要严格高效履行审计监督职能，全面排查和及时揭示审计对象存在的违规问题，客观评估现有问题表现出来的风险发展趋势，及时提出有针对性的整改决定和审计建议，严格控制事态发展，有力遏制风险蔓延，快速高效做好风险处置工作，发挥好国家审计这个“免疫系统”的风险处置功能。
第四，要充分发挥国家审计的风险防范功能。发现风险、处置风险是被动反应，只有通过建立健全风险防范制度、有效防范风险才能化被动为主动。要积极培养战略思维和辩证思维，善于全面、联系地看待风险，把握风险存在和发展的规律与趋势，研究分析其反映出来的体制、机制、制度缺陷，用战略的思维、系统的观点、发展的办法，不断推动体制机制制度创新，积极构建统筹兼顾、标本兼治的风险防控体制机制制度体系，发挥好国家审计这个“免疫系统”的风险防范功能。
（二）在风险社会五大领域治理中充分发挥国家审计的作用。
国家审计在风险社会国家治理的各个领域都具有发挥作用的广泛空间。国家审计机关应积极探索在治理经济风险、政治风险、文化风险、社会风险和自然生态风险等领域发挥国家审计作用的有效途径。
第一，要充分发挥国家审计在经济风险治理中的作用。要以预防、揭示和抵御经济风险为出发点和落脚点，紧紧抓住审计财政财务收支真实合法效益情况这个根本，广泛关注公共财政体制建立完善、国有金融机构和国有企业经营管理、重大基础设施投资绩效等问题，加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进中央重大经济方针政策落实到位和目标实现，进一步加大防范经济风险、维护经济安全的工作力度。
第二，要充分发挥国家审计在政治风险治理中的作用。要以预防、揭示和抵御政治风险为出发点和落脚点，紧紧抓住权力运行监督制约这个重点，大力加强财政审计，促进法治政府、责任政府和效能政府建设，以审计成果来满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求，加强对政府部门和工作人员权力行使情况的审计监督，特别是加大对领导干部经济责任审计力度，不断强化对政府活动经济性、效率性和效果性乃至国家治理安全性、可持续性和公平性的审计监督，促进政府依法行政、权力运行公开透明，推动社会主义民主政治建设，有效防范和减少政治风险。
第三，要充分发挥国家审计在文化风险治理中的作用。要以预防、揭示和抵御文化风险为出发点和落脚点，紧紧抓住建设公平正义社会文化这个要求，通过严格审计、真实披露、督促整改，以实际行动大力推动全社会树立公平正义、清正廉洁、遵纪守法、道德自律的清风正气，大力推动广大干部群众树立正确的人生观、世界观、权力观和荣辱观，大力推动社会主义核心价值体系建设，有效防范文化风险。
第四，要充分发挥国家审计在社会风险治理中的作用。要以预防、揭示和抵御社会风险为出发点和落脚点，紧紧抓住维护人民群众根本利益这个目标，致力于促进经济社会和谐可持续发展，大力加强对民生政策落实执行情况的审计监督，高度关注涉及人民群众切身利益的问题，关注涉及“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金管理的有关问题，防范在土地征用、拆迁安置和企业改制等方面可能引发的社会问题，促进有效化解社会风险，推动社会主义和谐社会建设。
第五，要充分发挥国家审计在生态文明风险治理中的作用。要以预防、揭示和抵御生态文明风险为出发点和落脚点，紧紧抓住贯彻落实科学发展观这个方针，更加注重推进经济发展方式转变，强化资源环境审计，大力加强对资源节约型、环境友好型社会建设决策部署执行情况的审计监督，重点关注节能减排、退耕还林、资源保护、土地和水污染防治等项目生态文明建设，推动各地淘汰落后产能，建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。（董楠）
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