摘要：本文从管理与治理的相互关系入手，首先阐述了国家治理的涵义。其次阐明了国家治理与国家审计的关系。再其次提出了在国家治理中审计所具有的六种职能。如审计具有免疫系统职能和对抽象行政行为治理、政治治理、经济治理、社会治理及文化治理职能。最后提出发挥免疫系统职能，在国家治理中实现预警作用；依据党的民主建设的要求，促进党风廉政建设；依据国民经济持续稳定发展的要求，谋划审计工作；依据社会和谐稳定的要求，抓好民生审计工作；依据国家治理的总体规划，统筹部署各项审计工作的构想。
关健词：国家治理 国家审计 职能范围
审计是由于社会政治经济发展的需要而产生的,在不同的历史阶段，其职能应该根据国家不同时期政治经济发展变化的需要而不断进行调整和变化,我国审计机关之所以在1983年成立，其内在的主要动因是由于改革开放和市场机制的引入需要审计组织进行鉴证和监督。历经30年的改革开放，我国的经济实现了高速发展、社会政治、经济形势发生巨大变化，到2010年中国GDP达到57,451.33 亿美元，与1980年相比增长了19倍。经济发展了，国家富强了，政府当局所面对的政治经济环境产生的具大变化，在改革开放过程中所形成的有关管理方面的法规制度和管理办法也需要相应调整，审计机关做为政府机关的一个职能部门，也必须适应国家政治经济环境变化的需要，调整审计工作的职能范围。国家为了缩小城乡差距，采取了一系列提高农民收入、降低农民税赋的政策和治理措施；再有国家为了缩小贫富差距也采取了一系列提高社会福利和社会保障水平的政策；另外，国家为了解决低收入家庭住房问题，在社会保障房、廉租房建设方面国家连续出台了一系列政策和治理措施；此外，国家在建立城乡居民基本医疗保障制度、最低生活保障制度方面也相继提出一系列政策。国家出台的上述政策和治理措施是否得到很好的贯彻和落实，已经成为国家和人民瞩目的事情。审计工作如何适应国家政治经济形势变化的需要，适应国家治理工作发展形势，有质量地完成时代赋予的治理工作，这是广大审计干部和理论工作者必须认真研究的课题。
一、国家治理的涵义
（一）国家治理的定义
现代汉语词典对治理的解释为：统治，管理和处理，整修两种涵义。治理理论的主要刨始人之一詹姆斯·罗西瑙认为：治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用。 另一重要代表人物罗伯特·罗茨认为治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”
可见，管理与治理之间是既相互联系又有所区别的。为了研究问题方便,在此我们舍弃掉其它层面的治理涵义，仅就以国家为主体的管理和治理涵义进行讨论。我们认为国家管理是以各级政府为主体，按国家既定的法律、法规和制度等来处理和规范公共行政行为的活动。根据类比原则进行推论，本文提出国家治理是各级政府对即定或正在实施的公共法律、法规和制度等规范或行政管理行为所做出的一种改进的活动。国家治理的主体既包括国家行政机关也包括具有公共管理职能的组织。
（二）国家治理的范围
按着上述对国家治理的理解，国家治理的范围与国家公共行政的范围是相对应的。国家公共行政管理的范围是比较明确的，按公共行政管理的主要范围划分、国家治理应包括政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、科教治理、国防治理等几大方面。
（三）国家治理的方式
直接治理：是由政府行政部门采取新的行政干预措施或通过修改原行政规范对特性强烈的公共产品以及严重影响社会公益的经济活动直接进行约束和规制。这种政府治理的主体应该是具有行政管理职能的行政部门。 直接治理一是可以通过制定行业标准的办法进行。如政府为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着他们而产生的各种活动制定的一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。二是可以通过制定许可制度进行治理。如政府和政府所属各部门根据经济发展形势变化的需要，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为的规制而达到资源配置的合理性。
间接治理：一般是由司法机关根据反垄断法、民法、商法等法律制度对市场上的垄断行为、不公平竞争行为以及不公正交易行为进行的间接制约。
（四）国家治理的层级
根据国家治理手段所采用的方法和作用波及的范围，国家治理可以概况三个层级。
一是微观层面的治理，是针对所发生的具体问题进行的针对性的治理，如我们在审计中发现某一生产经营假冒伪劣产品而盗用驰名商标的不法企业予以没收非法所得、建议工商部们吊销执照的处理只能属于微观层面的处理。
二是中观层面的治理，对审计中发现的分散的、个性问题进归纳整理，注意发现他们之间的相互关联性，进而提出对一个部门、一个地区具有影响的建议。
三是宏观层面的治理，是指对审计中发现的个性的或行业性的问题能够用敏锐的政治眼光和洞察力，善于发现问题的本质所在和深层的政治经济方面的影响，进而提出对全行业或较大范围乃至于全国都具影响的改进建议、措施和规范，而达到提高公共管理水平的目的才是宏观层面的治理。相对微观、中观治理而言，宏观治理属于较深层次的治理。
二、国家治理与国家审计的关系
国家治理主体由各级政府及其所属各部门组成。另外从我国的政治体制来看、国家地方党委、纪律检查委员会、人民代表大会、各级法院、检察院也属于国家治理的间接主体。
国家宪法规定国家审计机关属于国务院和各级地方政府的组成部门，国家审计机关的职能又是专职从事财政财务收支和经济活动监督的机构，监督的目标：一个是规范各部门各单位的财政财务收支活动；另外一个是提高公共支出的使用效益和社会效益。由此可见，国家宪法在政治制度设计层面赋予审计机关的职能主要是国家治理的职能。因此说国家审计机关是国家治理结构的一个重要组成部分，是国家治理的主体部门之一。
国家审计机关在国家治理中发挥了积极作用。国家审计始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，切实突出对财政资金的管理、分配和使用，工程建设中的预决算、招投标和物资采购，土地出让和置换，国有资源、矿产资源开采和受让，金融机构的贷款发放、票据贴现和保险理赔，国有企业的对外投资、资产处置和执行“三重一大”制度等方面的审计监督，并与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件。这些案件的查处和公开曝光，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设，较好地发挥出国家治理的作用。
三、国家审计所具有的治理职能
就审计机关职能来看，国家审计在国家治理中具有如下治理职能。
（一）具有免疫系统职能。主要表现在两个方面，一个是特质性免疫职能。所谓特质性免疫是指通过对审计客体的检查和对发现问题的处理处罚，使审计对象提高执行财经纪律的自觉性，被审计单位对审计发现的问题认真进行整改，达到以后不再发生同质问题的行为，这就达到特质性免疫的效果。在特质性免疫系统的基础上还存在着泛发性免疫职能，所谓泛发性免疫职能是指由于审计机关的审计工作的不断发展，特别是实行审计公告制度以后，审计在社会上的影响逐步扩大，有些单位在未接受审计之前就自觉地进行自查自纠，有的还主动请审计机关来审计，对一些把握不准的问题请审计机关给把一下关，力争把问题消灭在萌芽之中，在有一些审计工作做得比较好的县市，已经出现了一些自觉遵守财经纪律的免审单位。已经达到治未病和不战而屈人兵的效果。
（二）具有对抽象行政行为治理的职能
当前我国正处于经济体制改革全面发展，政治体制改革不断深化的特定历史时期，国家制定的法律和各级政府所制定的法规、规章以及各部门制定的制度、规范是否适应经济社会不断发展变化的需要，是否有相互碰撞的情况，必须通过实践来检验。审计在微观的检查活动中非常容易捕捉到这方面的信息，再加上审计机关在市场经济运行中的超然地位，审计机关对过时或不当的法规政策提出的修改的建议比较容易引起相关部门的重视和注意，促进立法主体对现行的政策法规采取相应的调整措施，使之与不断发展变化的经济形势相适应，达到对抽象行政行为治理的目标。自我国现代审计制度实施以来，各级审计机关在促进我国法律制度体系完善方面已经做出了令人瞩目的工作。
（三）具有政治治理职能
自1983年我国现代审计机关组建以来，《宪法》和1995年施行的《审计法》赋予审计机关的职权主要是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，审计治理权限已经包括了政治治理的内涵。到了1999年两办印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》以后，各级审计机关纷纷开展了经济责任审计，从此审计机关开始履行政治治理职能。2006年修订后的《审计法》增加了经济责任审计的内容，在第25条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。” 2010年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，把经济责任审计对象扩大到省部级领导干部。从此各级审计机关在国家政治治理工作中所肩负的责任越来越大了。
领导干部的选拔和考核是古今中外政界都非常关注的一件大事，俗话说创业容易守业难，腐败已经成为历史上颠覆政权的一剂屡试不爽的毒剂。我国历史上防治腐败，用的比较多的是建立御史监察制度和新中国成立初期所采取的政治运动的方式，但因这两种办法不能系统、规范地对干部进行考量，其所作用的范围和作用的可靠性受到限制。经济责任审计工作开展以后，经过大量的实践证明，经济责任审计对领导干部所进行的考核，因其有可靠的证据和经济活动数据为支撑，是一种比较科学的干部考核办法。
（四）具有经济治理职能
经济治理职能是宪法、《审计法》赋予审计机关的主要职能，在2006年修订的《审计法》中已经明确进行了阐述。如《审计法》第三章指出：审计机关可以对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支和使用效益情况进行监督；对中央银行、国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织、对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金、以及其他有关基金、资金，对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支管理和使用效益情况进行监督；对国有金融机构、国有企业的资产、负债、损益和资本运营效益情况进行监督；审计机关可以对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行和决算投资效益情况进行监督等方面的职责。在《审计法》的总则部份又明确指出制定审计法的立法宗旨是为了维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。由此可见，《审计法》赋予审计机关的职责已经不再局限于检查财政财务收支的合法性，而是要把提高公共财政资金的使用效益，维护国家政治经济社会的安全作为审计工作的发展目标。因此说国家审计机关在国民经济运行中履行经济治理的职能是责无旁贷的。
（五）具有社会治理职能
效率与公平是任何社会形态都不可以回避的一对矛盾，有效地解决好这对矛盾，国民经济才能又好又快发展，国民经济的发展运行才能有稳定的社会环境来支撑，发达国家发展的历史经验已经揭示了这样一个社会规律，当一个国家的经济发展到人均收入达到2000美元的时候，是效率与公平这对矛盾发展对抗的一个重要节点。在这个时期，牺牲了效率就无法将蛋糕做大，就不可能有更多的财富用于分配，而牺牲了公平，就容易激化群众的不满，引发社会的动荡，不但效率失去立足之地，还会引发更多的不公平，发展严重了，还能进一步引发政治动荡。如何把国家维护公平、保护民生的措施落到实处，化解因分配不公而引发的各种社会矛盾已经是摆在各级政府面前的一项重要工作，各级审计机关近些年来所完成的大量民生审计、三农资金审计、环境保护审计都是审计机关发挥社会治理职能的重要体现。
（六）具有文化治理职能
主要体现在两个方面。一是体现在审计文化的生成、发展方面。通过对审计干部爱岗敬业教育和执行八不准纪律，在审计干部中树立廉洁从审，乐于奉献、以人为本、勤政为民的思想品质和作风，使每位审计人员清楚地看到摆在审计干部面前沉甸甸的责任，不断克服和洗涤审计干部中的骄娇暮、庸懒散的不良风气。出色地完成党委和各级政府交给的各项任务，认真负责地履行好《审计法》赋予的每一项职责。二是通过审计，净化社会环境，堵塞权钱交易和“政治创租”的的腐败行径，让政府的公共政策和投资行为尽可能地在阳光下运行，使那些寻租行为的回报降低，以至于无法收回寻租成本，特别是要通过加强对经济案件多发部门、容易发生暗箱操作的公共管理行为的审计，使社会风气逐步得到净化，促进党政领导、企事业单位的领导干部和广大财经工作者养成自觉遵纪守法、廉洁从政的意识，营造公平透明的市场环境。。
此外，审计机关在科教治理和国防安全方面也能发挥作用，但由于我国的国防审计由解放军审计署独立完成，科教治理包含的内容又相对比较明确，在此不予阐述了。
四、以国家治理目标为导向，谋划审计工作
现代国家审计应适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容，将审计内容由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，揭露严重破坏法律和秩序尊严的行为，并促使破坏者受到严厉的惩罚。充分发挥国家审计机关的职能，切实发挥国家审计在国家经济运行中的治理作用，为国家宏观经济平稳、有效运行保驾护航。
（一）发挥免疫系统职能，在国家治理中实现预警作用
审计工作是微观经济活动，但经济全球化发展的大气候要求审计工作要见微知著，增强大局意识，立足宏观，为国家、为地方政治、经济发展的大环境服务。审计机关应有效发挥审计触角遍及公共管理各个部门、全额核算的所有事业单位和那些国有资本占控股地位的企业的优势，充分利用自己接触面广，信息来源广泛，信息可信赖程度高的特点，每当发现各类审计客体中的微观经济信息中出现可能在一定范围内引发政治、经济和社会动荡的息信，要快速反应，增强政治敏锐度，及时向领导和有关部门报告，特别是金融、资本市场、大型投资项目、土地征用、环境保护等方面的敏感信息，一定要增强辩证思维能力，及时向宏观管理层反映，发挥审计对宏观经济的预警作用，把可能产生的负面影响消灭在萌芽之中，以防其在宏观或较大范围产生负面效果，促进国家和地方经济持续稳定发展，促进社会资源的优化配置，为国家宏观调控政策提供可靠的依据，为国民经济安全运行保驾护航。完成《宪法》、《审计法》赋予审计机关的国家治理任务。
（二）依据党的民主建设的要求，促进党风廉政建设
大力推进社会主义民主政治建设，坚定不移地走中国特色的社会主义政治发展道路，加强党的执政能力建设和先进性建设，提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，是党的建设中需要长期坚持的一项政治任务，也是改革开放进程中党和国家赋予审计机关的一项政治治理任务，最能够体现这项任务的工作莫过于党政领导干部任期经济责任审计。追溯我国审计发展的历史，从其诞生那天起对各级职官考核始终就是我国古代审计的主要职责之一。审计的存续与发展是与整顿吏制工作密不可分的。因此说我们今天的任期经济责任审计是具有历史传承的，领导干部任期经济责任的考核也是历史赋予审计机关的责任。各级审计机关一定要从提高党员领导干部执政能力，和拒腐防变能力的高度认识经济责任审计工作的重要性，下大力气抓好经济责任审计工作，认认真真地做好党委和组织部门交付的每一项经济责任审计任务，向各级党委政府提交可供信赖的领导干部执政能力和廉洁从政的信息，为维护党政领导干部队伍的先进性做出积极的努力。
（三）依据国民经济持续稳定发展的要求，谋划审计工作
审计是微观经济活动，但一定要树立宏观经济意识。微观经济的发展既要按市场规律配置资源，又要符合国家公共经济和宏观经济政策的发展方向，如国家对小水泥、小钢铁、小火电的调控，有些三小企业在县域经济发展中是做出贡献的，然而相对于规模企业来说，在能源消耗、环境保护和生产效率方面，三小企业的负面作用决定其在未来的经济中是没有发展出路的，因此审计人员，特别是基层审计人员一定要站在国家宏观经济政策的高度，发表审计评价意见，帮助不符合国家宏观经济调控政策的企业尽快的转型，促进国家节能减排目标的实现，保护青山绿水，保护生态环境，实现国民经济科学发展、永续发展的目标。
国家宏经济政策是根据经济发展变化的需要不断进行调整的，不是一成不变的，因此审计机关必须牢固把握国家宏观经济调控方向，按着国家宏经济政策调控的要求，谋划审计监督工作的主攻方向，才能促进国民经济持续稳定的发展。才能完成国家和《宪法》赋予审计机关的监督治理职责。
（四）依据社会和谐稳定发展的要求，抓好民生审计工作
民生审计是从政权建设层面对审计工作提出的要求，是从国家治理角度对审计工作所提出的一种理念。它不是技术层面的问题，从审计目标的设定和审计职能作用的角度看，民生审计超越了单纯的经济监督范畴，而是应上升到社会和谐和长治久安的政治层面来研究和认识这项工作，从而扩大了审计职能作用的空间，扩大了审计治理范围。
我们党始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为审计工作的出发点和落脚点，认真落实党和国家提出的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，强调在经济发展的基础上，要更加注重社会建设，着力保障和改善民生，扩大公共服务，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，社会才能和谐，国家才能安定，国民经济才能持续健康发展。深刻地认识改善民生与国家政权稳定和国民经济又好又快发展之间的相互依存关系，自觉地从维护国家政权长治久安的高度去改善民生，较好地处理效率与公平的关系，这就是从关爱民生向以民为本的层面升华。把那些与人民群众利益最为密切的公共资金使用效益情况的监督治理做为审计部门在国家治理中的一个重要职能。保障国家和上级财政的惠民政策能够切实落到实处，避免或尽可能地减少侵害农民利益的事情发生。
（五）依据国家治理的总体规划，统筹部署各项审计工作
以预算执行审计为基础、以经济责任审计为主导，深入细致地做好民生审计。随着改革开放的不断发展，政治体治改革的进一步深化，国家和人民对审计的期望值越来越高，各级审计机关的工作任务也越来越繁重，审计机关如何才能驾轻就熟、有质量、高水平地完成审计机关的工作，是需要深思和探索的问题。从当前的形势来看，我们认为：审计机关应该以预算执行审计为基础、以经济责任审计为主导安排审计机关的工作计划。具体地讲就是在安排审计工作计划、制定审计工作方案的时候一定要以预算执行审计为平台确定审计检查的范围、内容、重点、时限和时间安排等都要充分考虑预算执行审计工作的需要进行整体部署，在涉及到具体单位的时候还要根据该单位的领导任职时间和组织部门委托的经济责任审计计划考虑是否需要加上经济责任审计需要检查的内容。这样安排既有利于有质量、有效率按期完成预算执行审计任务，又有利于实现经济责任审计工作的计划性，提高领导干部任中审计的比重，切实发挥经济责任审计的作用，促进领导干部廉洁从政，实现党和人民赋予审计机关的国家治理目标。另外审计机关还要安排得力人员，认认真真地做好民生审计任务，时刻记住民亦载舟民亦覆舟的道理，百姓的事没小事，共产党执政的目标就是要让天下的百姓都过上好日子，审计机关一定要把国家和各级政府的惠民政策落到实处，决不能让那些揩百姓油的蛀虫得逞。（阎宝泰 邹积新 沐云）
主要参考文献：
[1]刘家义，2011“国家审计与国家治理”，在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话。
[2]张国庆主编,2009《公共行政学》,北京大学出版社。
[3]黄恒学主编，2009《公共经济学》，北京大学出版社。
[4]马云泽著,2008,《规制经济学》,经济管理出版社。
[5]严强主编，2008《公共政策学》，社会科学文献出版社。
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