一个国家要实现长期稳定持续健康的发展，就必须实现良好的治理，对国家和社会进行有效地控制、管理和服务。如果国家治理失效，则势必产生腐败和混乱。而我国正处于经济社会发展的深度变革期和社会矛盾的凸显期，民主法制建设快速推进，需要国家审计这一保障经济社会健康运行“免疫系统”来发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在维护民主法治、保障国家安全、推动落实责任、透明、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥积极作用。所以，国家审计是一种制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，是依法用权力监督制约权力的重要手段。笔者结合新形势的要求，对国家审计如何实现在国家治理中发挥职能作用谈几点浅见。
一、国家审计的本质决定了其在国家治理中的作用与地位
刘家义审计长指出，国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”，是作为国家治理的重要组成部分，在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。同时国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素，这一性质决定了其在国家治理中的作用与地位。
（一）国家审计是强化公共受托责任的监督机制。国家审计和公共受托责任之间存在不可分割的内在联系,国家审计在公共受托责任关系中地位突出,作用独特,它致力于强化公共受托责任既是法律赋予的职权,又是其自身存在和发展的必然的职责。社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键,目前政府改革的根本就在于塑造更向公民负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。而国家审计实际上是代表纳税人监督政府部门的工作绩效,审计体制恰恰是一种审计对政府委托人负责的管理体制。国家审计不仅关注政府责任,而且也是一种强化公共受托责任机制实现的监督机制。因此,连接国家审计和治理之间的桥梁,就是审计必须关注的“责任”。国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任,还要关注政府部门履行责任的有效性,积极开展效益审计,同时,还要关注一切受托经营者的责任,促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时,时刻不忘对人民承诺的责任。
（二）国家审计是维护市场经济秩序的重要保障。国家审计是经济发展的产物,市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要角色;市场经济自身存在缺陷,需要政府通过审计监督这一宏观调控手段加以弥补和纠正;市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理;经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果,需要审计部门相应的监督措施。市场越发展,越要加强审计监督,通过加强对市场经济秩序的审计监督,促进良好市场竞争环境的形式,从而谋求市场主体间的利益和谐。特别是社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局,形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员,政府的职能定位于调节、监督、管理和服务,需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。
（三）国家审计是实现社会公正公平的调控杠杆。构建和谐社会是一项全面系统、复杂的工程,在当前,其核心问题或关键问题是特别要协调好社会的各阶层、各个利益群体之间的关系,即缩小居民收入差距。公平导向的利益标准是国家公共政策选择的基本标准,在国家审计中应用这一标准,可以降低政府财政活动中会计信息的非对称性,减缓会计信息配置不公平带来的负效应。国家审计是保障收入分配公平的调控杠杆,通过国家审计监督,可以促进社会公平,缩小收入差距,谋求人与人的和谐。因此，审计机关在审计中特别要注意财政资金和国有资产在不同所有制经济主体间流动和重组中的异常现象,善于发现违法违纪案件线索,维护财政资金和国有资产的安全完整,维护社会主义市场经济的正常秩序,保障改革的顺利、健康进行；在投资领域建设项目实施的过程中,项目的招标投标、重要设备和材料的采购、土地和矿产资源的出让与交易等关键环节,是违法违规行为多发、易发的领域,审计应当以其敏锐的视角密切关注这个领域,通过履行审计职能,监督检查国家法律、法规、政策的贯彻执行情况,注意发现案件线索,维护市场竞争的公平、公正,维护国家和广大人民群众的根本利益,促进行政行为的规范化、法制化、公开化。
（四）国家审计是提高经济效率效益的重要工具。根据政府经济学的基本理论,国家审计的基本目的并不是以信息完备者的损失为代价保护信息不完备者,从而使整个社会的损失为零;相反,其基本目的应该是减少信息不完备者的理性行为所导致的社会负效应,从而增进社会福利,这就是政府经济学中公共政策选择所遵循的意大利经济学家提出的“帕累托改进”原理。按照公开披露准则将会计信息从信息完备者身上转移到信息不完备者身上,并对会计信息公开披露实施审计监督,因为这会增加政府财政活动的风险分担的机会,降低会计信息的非对称性。国家审计在加强和改善宏观调控中,为了达到优化资源配置、提高经济效率效益、真正实现“帕累托改进”的目的,应谋求经济发展的和谐。改革和加强宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。当前,有些地区和部门的领导缺乏大局意识,从本地区、本部门利益出发,制定了一些地方或部门保护主义的政策,审计机关要运用自己的独立地位,发挥专业优势,对此类影响社会效益的突出问题,查清情况,深入剖析,予以充分的揭露和反映,对妨碍自由竞争的做法及时查处,促进自由竞争,维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
（五）国家审计是推动党风廉政建设的有效手段。国家审计作为政府组成部门要在建设廉洁政府方面发挥积极有效的作用,首先，要按照宪法和审计法的规定,认真履行审计监督职责。这就要求审计机关必须增强依法行政意识,严格履行法定职责,始终坚持“全面审计,突出重点”的工作方针,按照实事求是、客观公正的基本原则,深化财政财务收支的真实、合法审计,加大对被审计单位遵纪守法、遵守廉政纪律情况的审计监督,促进政府、部门、公职人员勤政廉洁,尤其是促进领导干部的廉洁自律、率先垂范,从更高层次上发挥审计监督的职能作用。其次,要把依法加强审计监督看作是同经济领域各种违法犯罪行为作斗争的有力武器。通过审计,注意发现资金运行过程中的不正常现象,从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利,侵吞国家资财的违法违纪案件。
二、国家审计在国家治理过程中发挥职能作用的途径选择
随着科技进步和全球化进程的加快，世界政治经济格局发生了很大变化，人类经济社会发展进入了一个新阶段。当今世界除了通胀、贫困和腐败等问题外，人口、气候、资源环境等成为威胁全球安全的突出问题。为应对这些安全威胁，保障国家经济社会健康运行，各个国家纷纷采取措施，改善国家治理。我国也正在按照“十二五”规划的要求，着力转变经济发展方式，立足扩大内需，对经济结构进行战略性调整，积极推进节能环保，实施重大民生工程，不断深化改革开放，加强财政、金融、产业等各项政策的协调配合，促进经济长期平稳较快发展。因此，作为国家审计要在国家治理中更好地发挥作用，面临着许多挑战和问题，需要结合国情，采用更加富有创造性的审计工作方式和方法，须采取有效措施，提升审计能力，以应对挑战，满足国家治理的需求。
（一）强化对权力的制约和监督，深入开展领导干部经济责任审计。实现国家治理的途径很多，但从中国当前的形势看，明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在。因此，通过深入开展领导经济责任审计，强化对权力的制约和监督，是国家审计在国家治理中发挥作用的重要抓手。经济责任审计的对象是“人”,即领导干部。它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,反映出领导人所在部门在管理等各方面所存在的问题,进而促进该部门强化管理。因为一个部门的一切行为均是人的行为,其中领导人的影响是最大的,对重要领导人的审计的意义远远大于对部门的常规审计。加上现在经济责任审计的对象已经上升到省、部级,其审计的影响将是巨大的，这些优势使得经济责任审计在促进政府改革与治理方面发挥着极其重要的作用。具体地讲，一要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象，促进加强政府自我控制能力建设。二要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产、以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。特别是推行经济责任审计结果公告制度, 将审计出的问题以及应该进一步追究的责任诉诸公众,从而“让阳光和社会为问责导航”，促进政府责任的法制化和行政透明化。三要通过对领导人经济责任履行情况的审查, 查清被审计领导干部的经济责任,包括主管责任和直接责任。其中直接责任就是指被审计领导干部本身在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题，促进政府部门廉洁高效。同时，强化领导干部经济责任审计不仅可以抑制对公权的需求，增强权力行使者的责任感，让他们时刻关注权力行使的后果，而且为责任的评价和考核提供前提，也就是为“问责”创造了条件。
（二）以民生项目为切入点，大力开展绩效审计。国以民为本。民为水，国为舟，水能载舟，亦能覆舟。近年来，在科学发展观的指导下，国家不断加大对民生的投入，以切实改善民生，保护广大群众的切身利益，让广大群众共享改革开放的成果。但民生资金使用、民生项目建设的好与坏将直接影响国家治理的好与坏，民生问题没解决好，就必定影响政府的公信力和国家的凝聚力，因此，审计要以民生项目绩效审计为切入点，大力开展绩效审计，对政府在管理使用民生资金、建设民生项目的过程与结果进行测评和建议，对政府管理行为的效果进行审计，从而服务政府治理，以促进政府公共管理职能的有效实现。因此，我认为，一要通过对政府宏观经济政策及法律的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、经济总量平衡的差异缘于政策的偏离还是微观经济单位的特异、宏观经济政策对行业发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化，经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。二是要通过对投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的考察，分析是否充分发挥了区域的比较优势，促进区域经济的协调发展，是否加强了生态环境保护资金的投入和建立了相应的保护和利用制度，并取得了一定成果等。从而测评政府的具体经济行为是否在某一方面产生了影响，是否切实维护了广大群众的切身利益。三是要通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。如，是否通过法律法规界定和保护各类产权，创造良好的信用环境，促进全国统一的市场形成，抑制了市场垄断和不正当竞争，保障了公民的宪法权利，维护了社会的安全。
（三）以促进国家宏观调控政策的贯彻落实和防腐倡廉为目标，不断加强政府投资审计。在重点领域层面深化审计监督。基建投资领域是腐败案件高发易发地带，从近年来审计机关对国家的一些重大建设投资项目的跟踪审计情况看，设计深度不够、预算价格虚高、变更设计频繁、市场询价不足、工程监理不严、合同约束缺乏、管理制度不全等问题较为普遍，从而形成投资效益低、工程质量差和腐败频发。因此，一要加大建设项目工程竣工结算审计力度。以真实性、合法性审计为主，将效益审计的理念贯穿在工程审计全过程，开展政府投资建设项目效益审计，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工结算的关键环节，科学、合理的审核建设工程的工程造价，让建设资金发挥最大的投资效益，有效遏止了建设工程实施中的一些投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的进一步合规、合法、有序。二要强化重大投资项目的跟踪审计。温家宝总理在政府工作报告提出：“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。 2010年5月新颁布的《审计法实施条例》增加规定了对财政资金运用实行跟踪审计的范围，进一步明确了审计监督范围。条例规定：“审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。”审计的作用在于要确保财政资金使用的科学规范，减少损失和浪费，发挥出财政资金服务社会发展的最大效能。因此，将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计；改事后监督为事前、事中、事后连续性监督，重点控制“三个环节”：事前审工程招投标、事中审工程变更与现场签证、事后审工程决算，防止政府投资“跑冒滴漏”。三要积极探索项目招投标审计监督。工程的招投标是工程建设过程的重要环节，为确保国家财政性建设资金得以有效运用，审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程，实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督，从而发挥审计的建设性作用，使审计监督“免疫系统”功能落实到位。
（四）以推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权，严格执行审计结果公告制度。审计工作的精义在于受托责任，受托责任是一切审计工作的出发点。根据我国宪法，人民是国家的主人，国家一切权力属于人民，国家一切资源归人民所有，人民将人民公有的国家资源，通过各级人民代表大会，委托给人民选举出来的该级人民公仆即各级人民政府及其工作人员，按照由该级人民代表大会通过的年度预算和国民经济计划所反映的人民意志去经营管理。政府完成人民的委托，接受由人代会产生的审计机关进行的审计监督。对政府受托责任履行情况进行独立认定后，必须向委托人即人民报告，向社会公布审计结果，人民据此决定是否解除政府和公仆们的责任。从根本上说，在国家审计中，人民是真正的委托人，国家审计要向人民负责，对人民报告工作。审计机关要坚持对人民负责与对党委、政府负责的一致性，向人民如实报告审计结果，尽职尽责地为人民服务，这是审计监督的根本出发点和立足点。尤其是伴随着民主法治建设的推进，审计机关不仅要依法公开审计结果，同时，审计机关还应邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅促进审计整改和落实责任，增强政府及其职能部门的责任和绩效意识，更重要的是，通过审计结果公开来推动中国政府的行政公开和透明，从而为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供重要条件。
三、国家审计在国家治理发挥作用需着力做好的几项工作
（一）要牢固树立科学审计理念。科学发展需要科学的理念为指导，审计工作要在国家治理中发挥职能作用，必须牢固树立科学的审计理念，准确把握国家审计的特征，紧紧围绕促进实现国家的良治开展工作，把发挥“免疫”系统功能作为审计工作的着眼点，把维护人民群众根本利益作为审计的最终目标，把维护国家安全作为审计的首要任务，在大力查处重大违法违规问题的同时，深刻分析产生体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞的原因，提出改革的建设性建议，充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，从而努力促进实现国家良治。
（二）要有审计的大局观，从国家治理的整体出发部署审计工作。当前，经济社会发展深度变革，经济全球化和信息化已成发展的大趋势。世情、国情的根本变化，审计对象、范围、要求的变化，要求双重领导，双轨制运行的审计体系适应这种变化。因此，要求各级审计机关的领导，在审计工作中要把握好“整体性”，审计工作要努力促进和保障中央宏观调控重大经济方针政策的贯彻落实，全力维护国家安全，大力促进改善民生和社会主义和谐社会建设，积极促进民主法制和反腐倡廉建设，不断促进深化改革，完善各项制度，强化问责，提高绩效。把“整体性”摆上审计工作的重要议事日程，围绕全国审计一盘棋，全省审计一盘棋，全市审计一盘棋，全县审计一盘棋，来谋划、安排、部署、推动审计工作，处理好局部与整体的关系，像全国地方政府债务审计那样把握好整体性，从而发挥审计的整体性作用，为国家治理提供宏观决策参考。
（三）要以预测和展望未来的眼光，前瞻性地开展审计工作。国家审计是国家治理系统的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的重要方式，是国家治理这个大系统中的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫”系统，其核心是促进实现国家良治。因此审计工作要把握好前瞻性，审计工作必须展望和预测未来。要积极参与国家法律法规制定工作，提高立法协调水平，进一步发挥审计机关在立法工作中的作用，促进完善中国特色社会主义法律体系。要加强审计成果的综合分析和开发利用，拓宽审计成果利用渠道，实现信息资源共享，开发提炼审计成果“精品”和“高端产品”，不断提高审计信息的质量和水平。要加强审计队伍建设，以加强“一把手”队伍建设为重点，科学配置领导班子，不断调整和优化领导班子结构，实现优势互补、合理搭配，发挥整体功能；不断优化人才结构，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例，合理配置人才资源。认真执行党风廉政建设责任制，加快构建惩治和预防腐败体系，严格执行领导干部个人事项报告制度和审计纪律“八不准”规定，强化审计权力运行的监督制约。要大力推进电子审计体系建设，积极探索统一组织项目、联网跟踪等审计组织方式，加强综合数据分析队伍建设。完善并推广审计管理系统，基本形成以审计项目计划实施、审计质量控制、审计成果利用、审计资源调配、机关事务处理为主线的审计管理数字化，创新信息化环境下的审计管理方式，努力提高审计工作的信息化水平。完善对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，深化对政府预算执行的审计评价，探索对国家经济运行安全的审计评价。
（四）要有审计创新的紧迫感，有针对性地开展审计工作。创新是社会发展的不竭动力，要深刻认识创新的紧迫性和长期性，有针对性地加强审计理论、制度、技术方法、组织模式、内部管理、能力创新，使审计人员不断吸收新知识、掌握新技术、具备新能力，以更好地适应新的形势，还要在培训和学习方式上创新，进一步提高审计人员的思维能力。探索创新审计方式和方法。整体谋划、系统安排审计项目，按照清晰统一的审计目标，对审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用进行统筹管理，提高审计质量，提升审计工作报告和审计结果报告的层次和水平。坚持预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合，经济责任审计与财政、金融、企业、投资审计等相结合，审计与专项审计调查相结合。坚持揭露问题与促进整改相结合，审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合。同时要加强对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计。构建和完善绩效审计评价及方法体系。努力创新审计组织方式。创新审计方法的信息化实现方式。要夯实审计事业可持续发展的根基。坚持以人为本，改革创新，以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，着力打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍。更加注重依法审计、文明审计，更加注重加强整改、完善制度，更加注重提高素质、严格管理，加强审计规章制度建设，构建审计指南体系，强化审计质量控制，深入开展普法宣传，进一步规范审计行为，提高审计工作的法治化、规范化水平。以数字化为基础，创新计算机审计的形式和内容，总结推广数字化审计模式，探索形成适应信息化环境的审计方式。进一步强化审计基础理论、应用理论和技术方法研究，努力构建中国特色社会主义审计理论体系，为审计事业科学发展提供理论支撑和智力支持。加强审计文化建设，弘扬审计精神，树立“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计价值理念和文明形象，增强审计事业的凝聚力。（郑建飞 何小宝）
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