摘要：地方政府治理是国家治理的有机组成部分。本文结合青岛市近年来的审计实践，探讨了在政府治理视野下，对审计工作在审计目标、审计功能、审计内容等方面的新要求；提出了地方审计在政府治理中的“经济卫士”、“决策参谋”、“理财帮手”三个角色定位；指出了要进一步发挥审计在政府治理中的作用，需要解决好审计“缺位”、“不到位”和“越位”问题。
关键词：地方审计；政府治理；角色定位；治理途径

今年7月7日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出并深刻阐述了国家审计与国家治理的相关重要理论，这是对国家审计认识上的又一次深化，对于审计在更高层次上发挥作用具有重要而深远的意义。地方政府治理是国家治理的有机组成部分。作为地方审计机关，也要把审计放到政府治理的框架下，将审计职能与实现政府治理目标有机结合起来，深入探索途径方式，从而更加有效地发挥审计作用，促进政府“善政”和“良治”。下面，笔者就地方审计机关在推动政府治理中的定位和方式问题，谈一点认识和体会，供参考。
一、政府治理视野下对地方审计的新要求
政府治理就是对政府和社会的控制、管理和服务。良好的政府治理是每个地方发展的客观需要。政府良治的基本要求是确保政府“体魄”健康强壮、经济社会持续有序运行。审计作为政府治理的重要组成部分，是一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的重要方式，是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。站在政府治理的角度审视研究审计工作，首先要着力弄清楚政府治理对审计的新要求。笔者认为主要包括以下几个方面：
（一）在审计目标上，更加注重促进政府良治。审计要发挥保障经济社会运行的“免疫系统”功能，推进政府治理，就必须拓宽视野，着眼更高层面发挥作用。就是要将促进政府实现良治作为重要目标。《世界审计组织战略规划（2011-2016）》明确要求各国最高审计机关在强化良治方面不断努力；刘家义审计长要求国家审计在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥积极作用。这些论述都是要求审计机关将促进政府良治作为重要目标。当前，就要以“推进法治、维护民生、促进改革、推动发展”为出发点和立足点，维护国家安全、促进廉政建设、促进科学发展和人民利益。这就要求我们始终站在政府治理、经济社会发展大局的角度来开展审计工作，围绕中心、服务大局，促进政府治理改善。
（二）在审计功能上，更加注重预防和抵御。一方面政府治理进程中难免会出现背离政府治理目标的问题，如果能在这些问题产生不良影响之前或者还是小问题时就加以解决，就可以将损失控制在最小范围。实现这个目标需要建立起超前预防机制。审计作为经济社会运行的“免疫系统”，就具有这种预防功能。所以在审计工作中，应当更加重视和关注潜在的风险和问题，加强“疾病预防”，发挥好预防、预警作用。另一方面，政府治理中的经济社会管理体制、运行机制和相关制度不是一成不变的，而是处于不断地与时俱进的改革完善中。作为政府治理中的审计工作，就要充分发挥抵御建设性作用，促进体制机制的完善，要在全面查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、全苗头到趋势、从微观到宏观的深层分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、防范风险的建议，推进经济社会制度的不断完善。
（三）在审计内容上，更加注重社会民生和可持续发展。审计工作在近30年的探索与实践中，在较长时间里是以关注财政财务收支为重点的，对社会民生问题关注的较少。当前，政府治理的大环境正在发生深刻变化，经济社会发展深度变革、民主法治进程加快。这要求我们在审计内容上从关注经济发展向更加关注社会发展、民生改善和可持续发展转变。在着力点上要更加关注中央宏观调控政策的落实情况和实施效果，关注经济社会发展的质量和效益，关注民生资金和项目的管理和绩效情况，关注资源和环境保护、自主创新情况等问题。
二、地方审计在政府治理中的角色定位
地方审计作为政府治理这个大系统中的一个重要组成部分，在政府治理中应当发挥什么样的作用，充当什么样的角色，是在政府治理框架下开展审计实践必须解决的问题。结合青岛这几年的做法，我们认为，审计机关在政府治理中的定位是当好“三个角色”：
（一）当好纳税人的“经济卫士”。维护民生、促进社会和谐是政府治理的重要任务，而维护好纳税人的利益则是保障民生、促进社会和谐的应有之意。作为审计机关，应当充分发挥监督作用，当好纳税人的“经济卫士”。一是要注重揭露问题。对于存在侵害纳税人利益的问题，应坚决查深查透，全面如实地揭示出来，该处理的处理，该移交的移交，强化对权力的监督和制约。二是要注重案件查处。当前是经济犯罪案件的易发期，查处经济犯罪案件仍然是审计机关的重要任务，对于审计发现的严重违法违规线索，就依法严肃查处，或移交纪检监察部门查处，促进反腐倡廉建设。三是注重结果运用。特别是加强经济责任审计结果运用，使其成为纪检监察、组织人事部门选拔任用干部和加强干部管理的可靠依据。近几年，我们先后出台了《领导干部经济责任审计结果运用办法》和《领导干部经济责任追究办法》，确保了审计结果得到充分运用。
（二）当好党委政府的“决策参谋”。党委政府的科学决策是实现政府良治的前提和保证。审计机关作为政府治理这个大系统的重要组成部分，就要充当好“决策参谋”这个角色，而且审计也有条件和能力当好这个角色。因为在日常审计中，审计机关掌握着大量的素材，可以说要数字有数字，要问题有问题，要情况有情况，并且都有确凿的证据支撑，为党委政府决策服务有着得天独厚的优势。基于这样一个认识，青岛市审计局从2008年开始，提出并深入开展了宏观服务型审计。在审计实践中，一是要明确工作思路。把宏观服务型审计摆到审计事业发展的重要位置来抓，按照“党委政府需要什么、审计机关就提供什么”的原则，抓住处经济社会运行中的重点、热点、难点问题，加大综合调研力度，全面、系统、辩证地进行分析，从体制、机制、制度层面提出建议，为党委政府决策当好助手。二是要抓住关键环节。审计立项时要精心谋划，年初围绕党委政府需求和社会反映来选择立项，对能出成果、出大成果的项目优先考虑，纳入到年度审计计划；审计实施中要深入挖掘，坚持边审计、边研究、边提炼，深入系统地挖掘成果；审计结束后要全面开发，扩大成果。三是要突出重点问题。主要包括普遍性、苗头性、典型性、新生性、潜在性五个方面的问题。普遍性问题是指普遍存在或反复出现的问题；苗头性问题是指刚开始出现、情节比较轻、还没形成气候的问题；典型性问题是指违规情节较重、金额较大、影响深远、社会危害性和破坏性比较大的问题；新生性问题是指各级各单位为了改革发展采取的新措施、新办法，与政策法规“打擦边球”的问题；潜在性问题是指当前未造成不良影响，但存在潜在风险、可能会形成恶果的问题。对这几类问题，我们在审计中要着力关注，实施后要重点研究，及时反映。
（三）当好各部门各单位的“理财帮手”。各部门各单位拥有健康强健的“体魄”是政府实现良治的必然要求。作为审计机关，应当站到政府治理的角度，当好各部门各单位的“理财帮手”，帮助其增强“免疫能力”。应着力抓好两个方面的工作：一方面要在提高审计建议质量上下功夫。审计发现问题后，更重要的是提出高质量的审计建议，促进被审计单位及有关方面建章立制、规范管理、提高效益，防止违规问题的再次发生。青岛市审计局今年在深入总结以往经验和教训的基础上，制定出台了《进一步提高审计质量的指导意见》，指导意见从审计建议的合法性、针对性、深刻性、可行性四个方面提出了具体明确的要求。实践看，效果明显。今年上半年，我局审计建议采纳率达到71%。另一方面要在加强问题整改上下功夫。将督促整改作为审计的一个重要环节来抓，采取有效措施，确保被审计单位纠正存在的问题，消除“病害”。今年初我们以市政府名义出台了《建立健全审计整改工作的意见》，建立了分级负责、主要领导阅签报告、相关部门协作配合、跟踪核查、政府督查、责任追究和公开、考核八项机制，收到良好成效。今年审计整已改率达到96%,是历年来最高的一次。
三、地方审计改善政府治理的途径
地方审计要适应政府治理的新要求、当好所扮演的角色、促进政府实现良治，就要在政府治理的视野下深入审视审计工作，找出优势和不足，发挥优势、补强弱项，切实发挥好“免疫系统”功能。当前应着力解决好三个方面的问题：
（一）解决好审计“缺位”问题。政府治理涉及到方方面面，作为审计工作要在职权范围内最大程度地发挥作用，必须全面开展审计工作，对于其中还未开展起来的“缺位”工作，要采取有力措施予以“补位”，切实开展起来。比如，审计公开工作。实行审计结果公告是透明政府治理的必然要求，是充分保障社会公众的知情权和参与权、引导和调动公众对政府部门实施有效监督的重要举措。但据有关资料显示，这项工作在有些地方至今没有开展，影响了审计效能的发挥，应采取措施全面开展起来。青岛市审计局近年来不断加大审计公开力度，目前对于除了涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，所有审计结果已全部向社会公开。并且探索开展了部门领导干部经济责任审计结果公告工作，去年开始，为了加大领导干部经济责任审计结果公告力度，我们按照违规问题金额大小逐个单位排序的办法，更加有效地发挥了审计公告的威力。再如，现代化技术方法运用。随着信息技术的迅猛发展，各级各单位的信息化水平也在不断提高和升级换代。在这种情况下，审计机关也需要不断研究应用新方法、新技术、新手段，确保审计质量和效率。但当前在地方深入推进计算机审计中遇到了不少困难，导致一些新技术、新手段的“缺位”。就拿联网审计来说，青岛市审计局近几年先后投入大量资金，研发出了社保、财政、地税三大联网审计系统，现在审计系统、硬件设备、前端采集服务器都准备妥当，只要与被审计单位连接就可以实施联网审计。但由于署里没有这方面的制度支持，地税部门始终不同意连接。只能要一块数据，人家提供一块数据，实施非联网的联网审计。这就使得联网审计的及时预警功能不能很好地发挥出来。如果审计署能促使国务院出台文件，要求相关部门必须与配合审计部门，将有关信息系统与联网审计系统连接，必将促使联网审计大大向前推进。
（二）解决好审计“不到位”问题。应当说，现在各地各项审计工作基本上都已经开展起来了，但就效果来看，与政府治理的要求还有不小的距离，有些审计工作作用没有充分发挥出来，或者说发挥的还不够到位。对此，我们认为，应努力加大工作力度，促使各项工作发挥到位，当前应着力补强三项工作：一是加大宏观服务型审计力度。宏观服务型审计是以服务党委政府决策和经济社会发展大局为导向的审计，是审计发挥“免疫系统”功能、促进政府良治的重要措施。由于受传统思维和工作方式的影响，我们往往习惯于就账查账、就事论事，不注意从宏观层面分析和研究，导致宏观服务方面未能发挥应有作用。为切实推进这项工作，青岛市审计局今年制定出台了《加强宏观服务型审计的意见》。实践中，我们以服务党委政府宏观决策为目标，从项目实施一开始就以宏观主题统揽微观项目，减少了微观项目审计的盲目性和随意性，增强了审计的宏观性、整体性和建设性；以审计中发现的普遍性、苗头性、典型性、新生性、潜在性问题为重点，通过加强综合分析，揭示和反映体制、机制、制度性问题和管理中的薄弱环节，提出切实可行的意见和建议，为经济社会发展大局服务。二是加大跟踪审计力度。跟踪审计是事前、事中、事后的全过程审计，能够及早发现、及早解决问题，将损失控制在最小范围。当前，要更加有效地发挥跟踪审计作用，需要进一步加大审计力度，特别是对重大宏观经济政策执行情况跟踪审计、重大突发事件跟踪、重大政府投资建设项目跟踪审计。去年，我们制定下发了《加强政府投资建设项目跟踪审计的意见》和《政府投资建设项目跟踪审计操作规程》，在审计范围上，将建设规模在5000万元以上的政府投资项目全部纳入审计范围；在审计内容上，对项目前期准备、建设实施、竣工决算、资金管理等方面全面关注；在审计方式上，坚持全程介入与适时介入相结合、时点监督与时段监督相结合、独立审计与联合检查相结合，综合运用各种审计手段，提高监督实效。三是加大党政府领导干部经济责任审计力度。开展领导干部经济责任审计，是责任政府治理的必然要求，对于加强领导干部监督管理，促进党风廉政建设，推进依法治理具有重要意义。但当前，领导干部经济责任审计在结果运用上还存在着“软腿”，主要有两个方面：一个是在干部使用中发挥的作用还不够，目前情况下依据经济责任审计结果得到提升的干部几乎没有；另一个是在责任追究上发挥的作用还不够，由于经济责任履行出现问题而受到党纪政纪处分的没有几个。这就使得经责审计工作的威力受到限制，如果能在这两点上取得突破，必定能在政府治理中发挥更加重要的作用。
（三）解决好审计“越位”问题。良好的政府治理必然是依法治理。这就要求我们在开展审计工作中，必须是在法定职权范围内进行，而不能“越位”。对于存在“越位”倾向的问题，就要让他“归位”。比如，绩效审计工作。深入推进绩效审计是政府治理效率和高效政府治理的迫切需要，能够在较大程度上制约与监督政府权力运行机制，提升政府部门的工作效率，所以必须全力推进。但当前在绩效审计开展中出现了泛化的趋势：有的地方开展了住宅小区物业管理情况绩效审计，关注物业公司的资金运转情况、业主物业费的交纳情况等，我们知道，物业公司的经营活动是市场行为，应由市场手段来调节，政府不能干预，而且物业费是由业主交纳给物业公司统一管理的资金，不属于政府公共资金，对其进行审计，缺乏依据。还有的地方对城市快速路项目进行审计时，就快速路的规划设计进行了绩效审查。事实上，快速路规划一般都是严格按照法定程序设计的，由专家院士论证，最后经当地政府研究通过的，审计指出的问题缺乏权威性，很难说服被审计单位接受审计结论。
上述这些问题在一定程度上制约了绩效审计的健康发展，对此，我们认为，当前政府绩效审计应当以公共资金、资产、资源（简称“三资”）为主要内容，以真实、合法性为基础，以经济性、效率性、效果性为主要评价目标来开展。以“三资”为主要内容开展绩效审计是于法有据的：刘家义审计长指出，对于公共权力机关的公共资源、公共财政、公有资产的配置、管理、使用责任履行情况的监督，国家通过法律授权由专门的机关进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计，这就确定了国家审计的“三资”范围。另外，由于独立型绩效审计的主要形式是专项审计调查，对专项审计调查的范围，《国家审计准则》第36条明确规定是“预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项”，这个范围就是“三资”的范围。而结合型绩效审计，根据《审计法》规定，主要对财政财务收支及有关经济活动的真实、合法和效益进行审计监督，也要以财政财务收支为基础，当然离不开“三资”。
青岛市审计局从2009年开展探索开展以“三资”为主要内容的绩效审计，先后制定出台了《进一步推进绩效审计工作的指导意见》和《绩效审计方法体系》，今年还将出台《资源环境审计方法体系》，建立起了较为完善的绩效审计规范体系。在实践中，我们对于那些“三资”管理风险较高、绩效问题比较突出的项目，采取“独立型”绩效审计方式，在其他所有审计项目中都关注绩效问题。经过近几年的努力，以“三资”为主要内容的绩效审计取得了明显成效。今年我们将把我们的做法及有关理论思考编辑成书，予以出版，作为这几年对以“三资”为主要内容的绩效审计探索实践的一个总结，并在此基础上，再接再厉，推动绩效审计不断向纵深发展。（韩明升）

参考文献：
[1]．国家审计与国家治理——刘家义审计长2011年7月7日在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.
[2]. 以科学发展观指导和推动审计工作全面发展——刘家义审计长2008年3月31日在中国审计学会五届三次理事会上的讲话.
[3]. 世界审计组织战略规划（2011-2016）.
[4].在实践中探索审计在国家治理中的作用.高俊.《中国审计》2011.08
[5].青岛市审计局关于进一步推进绩效审计工作的指导意见.2009-11