摘要：地方党政主要负责人经济责任审计，即地方党政“一把手”经济责任审计，是完善国家治理的一种重要手段，对维护中央政权稳定和政令畅通、促进地方经济社会均衡发展、推进地方党政领导干部守法守纪守规尽责具有重要意义。近年来，我国政府审计高度重视此类型审计工作，在关键领域发挥了重要作用，取得了较好成效，但也存在一些制约其国家治理作用发挥的问题。为此，建议深化此项工作，重点在法律规范体系、结果运用平台、评价指标体系、审计方法体系、联席会议制度、经责审计队伍等几方面下功夫，充分发挥其在国家治理中的“免疫系统”功能作用。
关键词：审计 经济责任 监督 国家治理
国家治理中，世界各国普遍按照职能或属地划分权责进行行政管理，俗称“条块管理”。在“条块管理”中，由于地方承担着承上启下的作用且远离中央、地域集中，对地方的监管在国家治理中又具有特殊意义。
由于政治体制和权力授受的不同，各国国家治理中对地方的监管方式通常不尽相同。在法国等单一制国家，中央政府基于委托—代理关系，通过行政、司法、财政、人事等监督手段对地方实施监督和控制，并适度向地方分权以减少中央高度集权的弊端。在美国等联邦制国家，联邦政府则基于联盟关系受让成员的部分权力，通过执行机构直接监督、预算拨款间接监督、司法法院裁决以及程序监督等手段对联邦成员进行影响和制约，以保证国家统一、经济发展和社会稳定。我国历史上也向来重视对地方的监管，自秦代废分封、立郡县后，历代中央政权就对地方实行分级管理，如西汉采取设置十三部刺史对地方进行异体监督，北宋设通判监督地方官等。新中国成立以来，更是不断强化对地方的监管，不仅要求各级政府设立纪检、监察、检察、审计等部门强化自身建设监管外，还逐步在各地设立了由国家纪检、财政、审计、国土等各部门直属的派出机构对地方进行日常监管，更进一步实行了巡视、经济审计、报告个人有关事项、述职述廉等监督制度。各国的治理经验和我国的历史实践表明，不论是单一制国家还是联邦制国家，不论是中央集权专政还是现代民主法制的中国，协调好中央与地方的利益和关系是国家治理领域一个永恒的课题，中央政府既要加强对地方的监督和管理，又要兼顾地方的需求和利益，以实现政权的稳固和全国经济社会的均衡发展。
一、地方党政主要负责人经济责任审计对完善国家治理的重要性
地方党委和政府担负着所在地方经济社会发展的重任。地方党政主要负责人、即俗称的地方党政“一把手”，作为中央政府的代理人、地方公共经济责任的受托人，总揽全局，带领地方党政领导班子履行地方治理职责，主管着地方的方方面面。由于其涉及的地域权利集中、直接接触基层、地理远离中央、关系政权稳定等特性，加强对地方党政主要负责人的监督和管理，对完善国家治理具有重要意义，直接关系着中央的政权稳定和政令畅通、区域经济社会的均衡发展和地方的民主法制进程。
为确保地方党政主要负责人对地方尽职尽责，中央政府通常采取多种方式加强对其个人的监督和管理。2009年党的十七届四中全会指出，应严格地方党政领导人选人用人行为，落实和完善巡视、经济审计、报告个人有关事项、述职述廉等监督制度。在这些监管方式中，由于地方党政领导人经济责任审计起源于受托公共经济责任，是国家审计机关根据授权，依照法规或政策，对地方党政领导人受托公共经济责任履行情况进行的一种独立的监督、评价和鉴证活动，是一种强化的受托责任。为此，对地方党政主要责任人的经济责任审计是督促领导人尽职尽责、监督制约权力运行的一种最为直接、有效的手段，更是实现国家对地方的经济、政治、文化和社会领域统筹治理的一种重要方式。
二、当前我国地方党政主要负责人经济责任审计在国家治理中发挥的重要作用
近年来，我国政府审计高度重视地方党政领导人经济责任审计工作，按照党中央、国务院和地方各级党委、政府的要求，围绕“总体把握其任职期间履行经济责任的基本情况，揭示存在的突出问题；促进领导干部守法、守纪、守规、尽责，促进地方经济社会的科学发展；向组织部门提供领导人履行经济责任情况的审计结果”三个具体目标，认真履行法律赋予的职责，对各级地方党政主要负责人经济责任履行情况开展了审计监督和评价，法规不断完善、范围不断扩大、内容不断深入、形式更加多样，促进明确和落实了责任，在监督制约权力运行，推动完善国家治理，预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险等方面发挥了积极作用。主要体现在以下几个方面：
一是促进市场经济和宏观调控的有机结合，完善国家对地方经济领域的治理。围绕各级地方党政主要负责人开展全面审计监督，减少了行政干预，坚持社会主义市场经济发展方向；保障中央政令在地方的畅通，贯彻落实中央宏观调控政策以加快经济发展方式转变。同时，利用审计监督的深度和分析研究的力度，揭示和反映了各类体制机制问题，有效促进了市场经济和宏观调控的有机结合。
二是促进完善社会主义民主法制和领导干部任用机制，强化国家对地方政治领域的治理。通过依法以权制权，进一步实现了对一方“诸侯”个人权力的监督和制约，促进规范权力在阳光下运行，推进了重大决策的民主科学化；进一步限制了权利滥用及违法违规行为，推进了社会主义法制化进程。同时，通过全面客观的履职评价，为干部任用提供科学的参考依据。
三是促进牢固树立科学发展观和正确的政绩观，完善国家对地方文化领域的治理。通过对地方党政主要负责人经济责任履行的监督和评价，进一步明确和落实了责任，督促“一把手”牢固树立科学发展观和正确政绩观，大兴为民服务的务实之风，将心思用在平时为人民群众的建功立业上，自觉防范短期行为。同时，随着此类型审计的制度化，将有利于建立保障贯彻科学发展观和正确政绩观的长效机制。
四是促进统筹经济社会发展和推动改善民生，完善国家对地方社会领域的治理。通过加强对领导人权力的制约和监督，统筹经济和社会的持续、协调发展，进一步推进了地方政府转变经济发展方式和完善社会治理体系；强化了对民生领域的关注，督促中央各项惠民政策落到实处；关注各方面社会主体的利益诉求，调动参与管理社会公共事务的积极性，促使公共利益最大化。
三、当前我国地方党政主要负责人经济责任审计在国家治理中发挥作用的主要领域
地方党政主要负责人经济责任审计，是完善国家治理、强化国家对地方监管的一种特殊方式和手段，是对一个地方的“人格化”的审计。为此，其审计内容包含了地方党政主要负责人对地方经济社会发展履职的方方面面，涉及财政、金融、企业、社保、投资等经济社会发展的各个领域，基本每个点都能形成一个单独审计项目。只有通过如此全面的审计，才能对地方党政主要负责人的经济责任履行情况形成一个客观、全面、准确、科学的评价。当前，我国地方党政主要负责人经济责任审计服务于国家治理，重点在以下几个方面发挥作用：
（一）检查国家宏观调控政策在地方的贯彻落实情况，确保中央政令在地方各级的畅通。
作为国民经济持续、快速、健康发展的重要保障，国家宏观调控政策能否在地方得到认真落实显得非常必要。通过对地方党政主要负责人经济责任履行情况进行审计，可以有效促进中央政府的政令畅通，切实增强地方政府的执行力，同时检验宏观政策的执行效果，进一步弥补制度性缺陷。地方党政主要负责人经济责任审计围绕着加强和改善宏观调控，深化对宏观经济政策贯彻落实情况开展着审计监督：第一，关注财政支出结构和信贷资金投向，促进加大对“三农”、欠发达地区、民生、社会事业、结构调整的投入力度。第二，关注国家经济结构和产业结构调整的趋势和走向，促进主体功能区战略规划及政策措施的贯彻落实。第三，关注经济社会运行中的突出问题、深层次矛盾和潜在风险，全力维护国家经济安全和社会稳定。第四，关注各项政策的协调配合和实施效果，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，确保中央决策和部署落实到位。
（二）检查地方的经济发展状况与社会治理情况，促进地方经济与社会的全面协调可持续发展。
改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但是一些社会问题也逐渐暴露，凸显了经济社会协调发展的重要性。通过对地方党政主要负责人经济责任履行情况进行审计，促使其作为第一责任人更加关注经济社会的协调发展，切实发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。地方党政主要负责人经济责任审计以促进统筹经济社会发展为目标，督促地方政府转变经济发展方式和完善社会治理体系：第一，检查“米袋子”、“菜篮子”、保障房、节能减排等各项责任制的完成情况，评价各级政府对中央政策的执行程度。第二，检查国家发展战略规划在地方的落实情况，为在兼顾地方正当利益的基础上实现全国一盘棋的发展格局保驾护航。第三，关注经济社会协调发展中的结构性矛盾，督促整改实现地方各项社会事业的协调发展。第四，关注地方政府转变政府职能的举措和效果，使社会管理水平和能力与经济发展程度相适应。
（三）检查地方在民生方面的资金支出和政策措施，促进维护和发展涉及群众切身利益的民生问题。
民生问题的解决程度决定了社会进步程度和政权兴亡，作为施政的主体，各级地方政府需要在中央政府的领导下大力改善民生，实现全民共同富裕。地方党政主要负责人经济责任审计作为一种监督手段，明确领导人承担的维护民生重任，促进地方党政主要负责人提高保障民生的动力和能力，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。地方党政主要负责人经济责任审计特别强化对民生领域的关注，通过加强对权力运行的制约和监督促进各项惠民政策落到实处：第一，强化对民生资金使用效果的监督，从完善干部考核的角度跟踪三农、科教文卫、社会保障等财政资金和专项资金的走向，确保管好花好用好。第二，利用审计监督手段关注地方重点民生工程决策权、执行权、监督权的运用情况，推动民生工程项目达到预期目标，让广大人民群众享受到改革开放的成果。第三，关注各个地方就业、教育、分配、社保、稳定等民生方面的问题，通过揭示漏洞和督促整改，促进公共服务体系的健全和完善。
（四）加强对重点领域、关键环节的审计监督，进一步维护财经法纪的严肃性。
重点领域和关键环节改革对增强经济社会发展内在动力具有重要意义，利用经济责任审计构建的地方党政主要负责人权力配置、监督、制约与评价机制，有助于把地方各领域的改革向纵深方向推进。通过地方党政领导人经济责任审计，加强对重点领域、关键环节的监督，特别是对主要负责人和关键岗位权力的制约和监督，能进一步维护财经法纪严肃性。地方党政主要负责人经济责任审计在监督财政资金和公共资源运用的真实、合法和效益中，突出对重点领域、重点资金的审计监督：第一，保障地方各级政府加强国家财经法纪的执行，加大政务公开力度，确保对重点领域和关键环节权力运行的监督，建立严格的责任追究制度。第二，加强财政资金和公共资源运用真实、合法和效益的监督，加大对预算执行、政府绩效、政府投资项目和专项资金的审计力度，促进规范管理，提高财政资金使用效益。第三，站在国家公共利益高度，督促各级政府把握好国有资产资源管理、地方债务管理、土地管理、环境保护等重点领域和关键环节，体现审计的宏观性、针对性和时效性。第四，积极协调组织、监察、人事、审计和国资管理等部门加大对财经违法行为的监督检查力度，建立互相配合的监督机制，形成合力。
（五）加强对领导干部个人权力的制约与监督，推进地方基层党政的民主和法制进程。
确保领导干部个人的权力运用受到有效的制约和监督，既是一股推动社会进步、提高人民福祉的强大力量，又是一个国家政治文明和政治发展水平的重要标志。经济责任审计作为一种国家制度安排，能够行使人民所赋予的公权力去规范和制衡各级领导干部的权力运作，确保个人权力始终在阳光下运行。地方党政主要负责人经济责任审计致力于克服权力所有者与行使者相分离带来的运行失控倾向，使执掌权力的人受到权力运行体系的有效制约：第一，通过发挥监督职能去揭示和预防腐败、滥用职权和行政不作为等行为，依法处理各种违纪违规问题，实现领导干部秉公用权、廉洁从政。第二，积极参与构筑个人权力监督制度，关注领导干部在“三重一大”事项中的决策部署情况，实现决策民主科学化，达到完善制度、强化管理、防范风险的目的。第三，同预算执行、专项资金等审计相结合，把任中与离任审计相结合，限制权利滥用及违法违规行为，不断提高审计效力，推进地方基层党政的民主和法制进程。
（六）揭示地方经济社会发展中存在的潜在风险、普遍性问题和突出矛盾，从体制机制层面提出有分量的审计建议。
当前，我国经济社会还存在相当突出的影响经济发展的体制机制障碍，经济社会发展和政府工作中还存在着不少矛盾和问题，同时国内外形势发展变化使我们面临着诸多新的挑战和风险。通过对处于承上启下的重要位置的地方党政主要负责人进行经济责任审计，可以发现社会关注的焦点、热点问题，揭示地方发展中存在的问题和困难，分析原因，提出建议，更好地促进经济社会问题和矛盾的解决，维护国家经济安全、社会发展和政权稳定。地方党政主要负责人经济责任审计从更加独立清晰的视角，去发现地方经济社会运行中的某些突出问题和深层矛盾，揭示地方政府自身建设和管理中的一些薄弱环节：第一，积极关注和揭示诸如看病难、上学难、食品安全等涉及群众切身利益的问题，监督地方党政主要负责人对社会矛盾的解决和上报情况。第二，关注在中央决策层体现的不具体、不直观，但一旦爆发且范围扩大将直接危及国家的经济安全、社会的发展和政权的稳定的潜在问题，如地方融资平台问题、农副产品的价格问题、暴力拆迁及被征地农民的利益保障等问题，并提前发出预警。第三，利用审计监督的深度和分析研究的力度，着力反映各地存在的体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，并向各级党委政府提出有分量的建议。
（七）检查和督促各级地方对审计发现问题的整改情况，健全和完善责任追究制度。
查出问题是关键，而整改问题比查出问题更关键，审计发现问题的整改工作，直接考验着各级政府执行力和公信力。通过对地方党政领导干部进行经济责任审计，可以引起相关责任部门和人员的重视，有利于检查和督促审计发现问题的整改，建立健全监督检查和责任追究制度，从源头上杜绝各种违规违纪问题。地方党政主要负责人经济责任审计积极促进着审计结果的有效运用，促进领导干部守法守纪守规尽责，推动健全责任追究和问责机制：第一，依法逐步向社会公开审计结果，利用自上至下的督促机制，提高审计整改工作自觉性和主动性。第二，促使地方政府在依法行政的基础上加强制度建设，不断完善决策程序，加强对权力运行的监督和制约，以从根本上杜绝屡查屡犯问题。第三，通过强化第一责任人的责任，追究相关部门和人员的责任，提高整改工作的刚性约束，加强对整改不到位问题的督办。
（八）通过对地方党政主要负责人的全面客观评价，为地方党政主要负责人的任用提供科学的参考依据。
作为一把衡量评价优秀干部的标尺，通过经济责任审计可以发现领导个人的业绩和存在的问题，从而对其进行更全面客观的评价。为实现“不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”的目标，就要通过系统而全面的审计内容设计，把握地方党政主要负责人任职期间经济责任的履行情况，为干部任用提供科学的参考依据。地方党政主要负责人经济责任审计将掌握地方党政主要负责人任期内经济责任的履行情况，揭示地方存在的主要矛盾和突出问题，客观评价被审计干部的功过是非：第一，针对地方党政领导干部应当在推进改革发展稳定中所担负的重要责任和发挥的关键作用，评价其领导科学发展和驾驭全局的能力，积极引导牢固树立科学发展观和正确政绩观。第二，围绕“德才兼备、以德为先”的用人标准，经济责任审计要对领导干部自身做出全面的评价，促进秉公用权、廉洁从政。第三，在做出科学客观评价的基础上，就审计发现的问题督促领导干部本人和相关部门进行整改，并为上级对地方党政主要负责人的任职提供参考。
四、当前制约我国地方党政主要负责人经济责任审计发挥其服务国家治理功能的一些历史和客观原因
虽然我国地方党政主要负责人经济责任审计已经取得了一些突出的成绩，但任何事物的发展都不可能一蹴而就，当前也还存在着一些历史或客观的原因，制约着此类审计工作服务国家治理“免疫系统”功能的充分发挥。
（一）尚未形成完整的法律规范体系，现有法规性文件层次较低。
近年来，我国经济责任审计工作在法律规范方面取得了很大进展，但法规性文件层次依旧较低。目前，指导我国经济责任审计工作的最高法律规范——两办《规定》，还不具备立法特征，与之有关的宣传不够到位、审计覆盖面也不够宽。尤其是一些高级别的地方党政主要负责人第一次接受经济责任审计，存在认识不到位、理解不到位、配合不到位的情况，直接影响审计工作的顺利开展。此外，两办《规定》在审计内容、审计评价、责任界定等方面虽做出了基本规范，但在指导审计实践方面还缺乏具体准则和操作规范，尚未制定《经济责任审计操作指南》。如在地方党政主要负责人经济责任审计方面，未形成单项操作指南，对省、市、县（区）等不同级别领导人及党、政等不同类型领导人各自的经济职责、审计内容、评价标准等尚未形成具体操作标准和规范。审计实施中，对领导人的经济责任范围往往不界定或界定模糊，审计人员一般先泛泛查问题，再将问题与领导人责任挂钩，最终可能白忙一场，发现的问题根本不在领导人责任范围内。
（二）尚未形成规范的结果运用平台，审计成果得不到充分转化。
地方党政主要负责人经济责任审计对促进地方经济社会发展、形成法制社会、促进地方党政主要负责人守法守纪守规尽责具有重要意义。只有把审计结果科学地运用于领导人的人事工作中，运用于督促审计整改中，运用于倾向性、苗头性问题的解决中，运用于法制廉政建设中，才能真正发挥审计在强化国家地方治理中的作用。这是关系经济责任审计工作能走多远的重要问题。鉴于地方党政主要负责人的特殊身份，目前此类领导人尤其是高级党政领导人经济责任审计结果的运用，还存在较严重的审用脱节现象，审计结果得不到充分转化，如：对审计结果如何运用、审计结果运用如何反馈等无具体明确的规定，对存在什么经济问题的领导人应采用何种处理标准无具体规定；审计结果利用形式单一，更多限于抄送少数领导部门，未能在较大范围公开，无法形成有效的社会舆论监督；一些地方对审计发现的问题不重视或整改不及时，尚未对审计发现问题的处理处罚、监督整改等环节形成完整、连续的工作机制，审计结果运用不具体、不透明，查而不改、查不处罚、查不运用的现象普遍；上级组织、人事、纪检部门对地方领导干部的任用考核中未严格执行有关制度，先离后审、先升后审、审中升职的现场普遍，审计结果对领导人的业绩考核和人事任免无多大意义，严重削弱了经济责任审计的免疫功能和预警作用。这些现象，都直接影响领导人及地方对审计工作的重视，更影响审计人员的积极性，不利于经济责任审计工作的长远发展。
（三）缺乏统一规范的评价指标体系和责任界定标准，责任界定不够科学、审计评价总体笼统。
地方党政主要负责人经济责任涉及方方面面，即使是县级，也是麻雀虽小但五脏俱全。由于地方经济社会发展内容丰富，影响因素也多样复杂（有历史的、现实的、主观的、客观的、集体的、个人的等因素），如何对领导人进行客观准确的责任界定和审计评价，如何对相关因素实事求是分析以准确评价领导人的是非功过，是当前地方党政主要负责人经济责任审计的一大难题。目前，我国地方党政主要负责人经济责任审计还未形成规范、细化的评价指标体系和责任界定标准，两办《规定》对“三类责任”的界定也比较宽泛，评价要求总体笼统，责任界定在具体问题上常常出现各方认识不一致的情况，尤其是在总体评价、中央政策贯彻落实情况等综合性事项的评价、重大决策事项产生问题的责任界定等方面都存在很大困难。审计实践中，审计评价和责任界定评价较大程度取决于审计人员的业务水平，由此带来一些审计评价不规范的现象。如有的评价自定标准，指标不够科学，或影响取证的进行、或得不到领导人的认可，由此带来审计风险；有的评价过于宽泛或过于狭窄，或超越了领导人的经济责任范围或等同于财政财务收支审计评价；有的评价对总体情况和发现问题均采取白描手法，读者根本无法解读出审计观点并据此运用；有的评价可能因为审计组不同，对同一领导人、对同一件事产生不同的责任认定和审计评价。这些情况，客观上给审计结果的运用带来一定难度，组织人事部门往往难以通过审计结果对领导人进行全面客观的认识，更难以对不同地域的同级领导人进行横向对比。
（四）尚未形成系统的审计方法体系，审计方式方法依旧传统。
当前经济社会的运行已超越了严格的行业和领域限制，信息化条件下各类行为主体的多数经济活动更跨越了传统的部门和环节束缚。在这种情况下，地方党政主要负责人经济责任审计创新审计思路、组织模式和技术方法尤为重要。然而，目前我国地方党政主要负责人经济责任审计的组织模式依旧采取传统、带有计划经济色彩的分工模式，审计技术方法还主要依靠传统方式，审计调查、计算机分析等运用的还不充分，这些都与经济社会的发展趋势存在较大差距，在很大程度上造成了“查不深，讲不透，分析不够全面、建议缺乏操作性”的问题。尤其是各地经济社会发展涉及的主体众多，要求审计的内容方方面面，其中还穿插多个审计项目，审计方案中的每句话都能作为一个单独项目开展，再加上一些领导人的任期较长，人力不足与任务繁重的矛盾尤其突出。审计实施中，要全面铺开审计内容、准确确定审计重点、深入查证重大事项等方面都存在一定困难，审计方案往往难以全面落实，审计质量得不到有效保障，带来较大审计风险。
（五）尚未形成专业的审计队伍，理论水平和实践能力有待提升。
从某种意义来说，地方党政主要负责人经济责任审计是一项政治任务，因为涉及到经济社会发展的整体情况，对审计人员的专业素养提出了极高要求。目前，地方党政主要负责人经济责任审计尚属探索阶段，尤其是高层级领导人、党的领导人的经济责任审计，很多审计人员还是第一次接触，再加上受宏观分析能力、政策认识水平、审计专业知识、综合知识结构的局限，大多还是摸着石头过河。审计中，常常出现一些与经济责任审计要求不相适应的情况，如重微观查证、轻宏观分析，重单个事项、轻总体评价，重查找问题，轻原因分析，重审计实施、轻审计整改，重传统审计方式、轻创新审计方法，重依靠自身力量、轻外部沟通配合，重传统人力配置、轻组织模式创新，这些现状直接影响着审计质量和层次的提升，束缚经济责任审计工作的发展步伐。有的项目一开始，就把精力集中在查找问题上，对领导批示的情况重视不够，导致最终虽然发现了问题，但领导责任认定却存在难度。一些领导人批示散落在各部门单位，问题发现后再查找领导批示需要花费大量时间；如果领导人属于在任本级或更高级职务的情况，对领导人批示的取证则更是困难。一些问题明显是领导直接授意，但很可能就因无法取得领导人批示的取证，导致领导责任认定弱化，即便是重大问题也最多认定为领导责任。这些情况和问题，都需认真研究，在实践中探索一些好的方法予以解决。
此外，在具体实践中，还存在着较低层级经济责任审计工作联席会议机制发挥不够充分、成员单位沟通协作需进一步加强，被审计对象全面铺开的总体层级较低、省部级的地方党政主要负责人经济责任审计还属于探索阶段，审计的内容由于全面而导致各个审计项目重点不一致、无法从高层面汇总规律性情况等问题，都需要在实践中不断地探索、解决、发展、提升。
五、深化地方党政主要负责人经济责任审计服务国家治理的思考建议
经济责任审计是一项具有中国特色的审计工作，它将伴随着我国经济体制改革和政治体制改革的深化而不断发展，这是推动完善我国国家治理、促进经济社会科学发展的客观要求，也是进一步推进我国审计事业深化发展的现实需要。为适应新形势、新任务要求，审计机关应牢固树立科学审计理念，审时度势、与时俱进，站在全局战略高度，在创新中不断推进地方党政领导人经济责任审计工作。
（一）建立一套完善的法律规范体系，进一步提升审计工作的立法层次和规范化水平。
建立完善的经济责任法律规范体系，提升经济责任审计的规范化进程和法制化水平。一是从立法层面入手，完善国家审计法的相关条款，并制定高层次的法律法规，进一步提升经济责任审计工作的法律地位，从立法的角度确保经济责任审计工作的依法独立履行。二是从法规规章入手，分层次出台完善经济责任审计工作的行政法规、部门规章和地方性法规。如各级政府应加快出台完善适用于地方党政主要负责人经济责任审计的评价办法、审计对象分类管理办法、离任经济事项交接办法、审计计划滚动规划办法等，在各层级政府提升经济责任审计的法制化、规范化水平。三是从操作指南入手，尽快制定适用于全社会、分类型、分层级的经济责任审计操作指南，从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作在实践操作中的指导原则、审计程序、审计级别、重点内容、组织实施、成果运用等方面予以详细规范。如形成地方党政主要负责人经济责任审计操作指南，对地方党政主要负责人经济责任审计的审计程序、责任区分、审计内容、审计重点、审计途径、结果运用等进行具体规范。在共性规范的基础上，再针对省、市、县等不同级别领导人以及党、政等不同类型领导人的经济责任审计，根据不同的经济责任和权限，在审计程序、审计方法、责任认定、审计内容、审计评价等方面形成具有差异性操作规范。这项工作，应结合审计实践深入研究，边实践边制定、边试用边完善，以便在统一规范的基础上进一步突出审计重点，提升审计质量。
（二）搭建一个立体的结果运用平台，进一步推进审计发现问题的整改和审计结果的充分运用。
健全和完善地方党政主要负责人经济责任审计结果运用机制，研究制定结果运用办法，探索创新结果运用平台和载体，推动经济责任审计结果运用走向规范化、制度化、法制化轨道。一是制定规范的审计结果运用方式。联席会议成员单位应定期或不定期召开联席会议，对各部门单位运用审计结果的方式、要求、承担的责任及考核办法等做出统一、明确的规定。根据审计结果，领导人所在地方部门单位应建立审计发现问题整改档案，将其作为年度工作业绩考核的重要指标；组织人事部门应建立领导干部政绩考核档案，将其作为考察任用、教育管理和年度考评领导干部的依据；纪检监察机关应建立领导干部廉政考核档案，将其作为对领导干部追究党纪政纪责任和查办违法违纪案件的依据；审计部门应建立领导干部经济责任审计档案，根据其向上级党政及审计机关反映带倾向性问题、苗头性问题，提出具体的原因分析及决策参考建议。各级党委政府应将审计结果运用落实情况列入督查范围，促进审计结果切实运用到位。二是建立审计结果运用及审计整改反馈机制。通过审计结果运用反馈函、审计整改反馈函、审计回访、召开专题会等形式，定期检查审计结果的运用情况以及审计发现问题的整改、监督、追踪情况，并将这些情况纳入各单位业绩考核指标。三是加大审计公告力度。定期对审计结果、审计结果运用、审计整改情况进行汇总，以发文通报形式向各级地方党政各部门公开，以公告方式向地方党政五大班子公开，通过报纸、电台、电视台等媒体向社会公开，将审计结果、结果运用及审计整改等全过程置于群众的监督之下。四是将干部离任或任前公示与审计结果及整改情况公示相结合。让群众更全面、更具体地了解拟离任、拟任用干部的履职情况，有效增强经济责任审计的作用和效果，提升经济责任审计的威信和地位。
（三）构建一套系统的责任界定标准和评价指标体系，进一步对领导人形成科学、客观、全面的责任界定和履职评价。
地方党政领导经济责任审计最终的落脚点是评价地方党政一把手，关系到被审计领导人的政治生命，也关系到一个地方经济社会的发展，政策性非常强。要对这类型经济责任审计结果运用，首先必须确保审计结果中的责任界定和审计评价客观公正、真实可靠、具体明确。为此，各级纪检监察、组织人事和审计部门必须通力协作，探索研究科学完备的、操作性强、定性与定量结合的经济责任界定标准和审计评价标准体系，保证审计结果的有效性和公正性。目前，很多省市已结合自身实际制定了地方党政主要负责人业绩考核指标体系，地方党政主要负责人经济责任审计工作可充分研究借鉴其相关指标，在分析其科学性、可用性和可比性的基础上，从中选取适用于经济责任审计评价的具体指标，再结合审计工作的要求，最终形成一套分层级、分类型的地方党政主要负责人经济责任审计评价指标体系。在地方党政主要负责人经济责任审计评价体系构建中，应注意其科学性和可操作性，尤其注意以下几点：一是分类型与分层次相结合。针对地方领导人的党政类型差异和省市县级别差异，根据责权对等的要求，确定不同的评价指标体系，以具有差异性的标准全面、客观、公正地评价不同类型、级别的领导干部。二是将通用指标与特色指标相结合。通用指标，为针对地方党政主要负责人均适用的评价指标；同时预留带有地方特色的指标，作为调整或参考项，有利于在横向对比的基础上，提供一些具有地方特色的参考情况。三是全面评价与重点评价相结合。在全面评价的基础上突出重点，尤其应确定一些对经济社会发展具有重要意义的指标，加大评分权重，重点评价。四是指标数据的可获性与可审性相结合。一些指标可通过地方的统计数据直接获得，一些获得的指标还应通过审计的手段进行核实确认。指标的选择要考虑审计手段获取的可能性和可核实性，一些指标虽然对评价工作有利但在审计工作中难以获得或难以通过审计查证核实，应不予考虑。五是将现实指标和趋势情况相结合。在设置评价指标时，既要选取现状指标，也应选取趋势指标，以便客观反映领导人经济责任的现实履行情况以及对未来经济社会发展的可能贡献。六是定量指标与定性指标相结合。实际操作中，应尽量以打分的形式将各种定性、定量指标转化为可衡量的分值，做到评价结果在同类型和同级别的领导人之间具有可比性，由此确定评价等次，使审计评价更加直观，为审计结果的直接运用创造条件。
（四）形成一套系统的审计方法体系，进一步提升审计工作的质量效率和层次水平。
科学审计理念要求审计工作主动融入经济社会发展大局，充分发挥 “免疫系统”功能，全面关注、突出重点。由于地方党政主要负责人经济责任审计是一项涉及面广、关联度高、情况复杂的系统工程，更要求审计工作打破现行审计模式，根据中央的宏观思路和工作要求，形成一套系统的审计方法体系，提升审计服务国家治理大局的能力。
一是探索多项目的同步实施和配合。利用地方党政主要负责人经济责任审计层次高、内容全面、涉及单位多、领导人高度重视等有利条件，根据中央的经济发展总体思路和审计工作总体目标，在此类审计中安排相关专项审计和审计调查，通过“1+N”的方式将一个地方涉及整体性的问题做深做透。如安排一些具有全局性、宏观性问题的专项审计和审计调查，关于国家宏观政策贯彻落实情况的专项审计和审计调查，涉及民生保障领域的专项审计和审计调查，涉及被审计单位众多、日常审计阻力较大、需要地方党政统筹协调、需要在党政层面获取资料并了解情况的审计或审计调查。在具体项目上，可安排如预算完整性、中央专项补助、转移支付、债务风险、菜篮子、国土资源、政府投资、民生保障、节能减排等审计项目，在各部门全面获取综合信息，将问题查深查透，综合分析问题产生原因，并从体制机制层面提出建议，做到一次经济责任审计大格局完成多个审计目标。在大格局过程中，应统筹组织和统一调度，以经济责任审计项目为龙头，设立牵头单位和牵头审计组，各单位和审计组之间加强实质意义的沟通和配合，实现统一组织、同步开展、统筹人力、相互配合、成果共享、分别报告，避免多头安排、重复审计。尤其在审计通知、审计时间、审计范围、审计进点等方面要统筹安排，审计内容和审计重点可根据项目需要有所侧重。
二是进一步具体化审计重点。目前，我国地方党政领导人经济责任审计从整体上推进还相对缓慢、存在一些急需突破的瓶径，如由于审计内容全面导致的审计重点不够突出的问题，上级审计机关难以从总体层面汇总深入分析各地普遍存在的问题并从体制机制层面提出意见和建议；又如此类审计虽然已在地市及以下得到普遍推广，但对高级领导人的审计还属于探索阶段，审计层级总体不够高，工作影响力及效力不够。因此，要在短期内迅速推进此项工作并取得更大成效，急需找准所审计对象的重点层级和审计重点内容，进而从上至下层层突破。具体可在以下几个方面进行细化：一是以省市长经济责任审计为切入点，立足财政审计大格局，检查地方政府性收入的完整性、真实性、合规性及管理的规范性，尤其是推动预算管理的完整、细化、公开、规范；二是以土地管理、节能减排、保障房建设、米袋子或菜篮子等重大政策的执行为切入点，反映各项国策的贯彻落实情况，揭示执行力；三是围绕三农、教育、公共医疗、社保及就业等涉及民生领域的重大事项的审计，反映公共服务均等化方面存在的情况；四是围绕重大项目、重大决策的程序及效果展开审计。
三是探索地方信息化数据的综合分析运用。对各类电子数据进行综合分析和运用，进行历史趋势分析、横向关联分析等数据挖掘，首先必须建立一个信息化数据综合分析运用平台。为此，应以地方党政主要负责人经济责任审计为契机，归集地方各部门行业企业的信息数据，搭建一个充分占用数据资源，融合地方财政、税务、工商、海关、建设、规划、国土、银行、社保、公积金等重点行业和政府性资金的信息化数据综合分析运用平台，探索跨行业综合数据分析的计算机审计方法。通过这个信息化数据综合分析运用平台，开展三项工作：第一，利用地方经济社会发展的综合性数据，探索地方党政主要负责人经济责任评价指标体系，并为体系指标提供定量、定性判断的数据支撑；第二，在单个行业部门内开展数据分析，揭示单个行业部门存在的问题和风险；第三，开展跨行业、跨部门、跨年度的综合数据分析，揭示在一个部门难以发现的重大问题或整个地域潜在的系统性风险或问题。要完成上述工作，就必须在充分获取数据的基础上，提升驾驭信息数据、尤其是驾驭跨行业综合性数据的能力。这对审计人员提出了极高要求，不仅要掌握多行业部门的知识、熟悉多行业部门的数据，还必须充分研究各部门行业的内在经济联系和运行规律，提出跨行业数据分析的思路并通过数据关联分析发现问题。如在行业内，可通过对社保各险种数据的集中融合，搭建社保审计模型平台，摸清社保基金筹集、管理、使用情况并提供问题线索；可通过对国土部门的数据进行分析，掌握整个地区土地收储、土地出让金收缴的整体情况并提供问题线索；可通过对交通行业的电子数据，掌握这个地区运输应急能力、停车位租用等整体情况并提供问题线索。在跨行业范围内，如将地方财政、金融数据结合分析，追踪财政资金真实流向；将地方电力、国土房产、金融数据结合分析，发现地方在执行土地及房地产政策方面存在的问题；将地方财政、国土、各部门单位收支数据结合分析，发现地方在预算外收支土地出让金、账外土地收储及整个地区预算收支不完整的问题；将地方社保、银行、税务、工商数据结合分析，发现被征地农民、外来工等养老保险应保未保等问题；通过地区融资平台、财政决算、银行贷款、人民银行信贷、互联网资料、工商登记等数据资料，分析地区政府融资平台的整体状况、贷款规模、地方财政是否具备偿债能力、是否存在债务风险和金融风险等；将地区的水电、税收、土地交易、工商登记、信贷等数据结合分析，结合当前国际国内经济金融形势，发现金融经济运行中的潜在风险、突出问题。
四是探索多方式结合的审计组织模式。地方党政主要责任人总揽地方全局的特性，决定了对其的经济责任审计必然具有较强的宏观性、全面性、综合性，尤其是对高级别领导人的审计，更不是传统的行业审计队伍、常规审计思路、微观业务知识就能顺利完成的工作，应特别讲究全盘的统筹协调、科学的组织架构和宏观的分析研究，在实践中探索创新多方式结合的审计组织模式。一应实现审计组内的多专业融合。审计组内，应配有或培养熟悉财政、投资、金融、土地、社保等经济社会发展各行业以及具备数据分析、宏观研究、综合协调等能力的审计人员，形成一个复合型团队，从而实现多专业融合、多视角分析、多方法运用。如审计要评价一个地区主要负责人促进地区经济增长方式转型的情况，就需要掌握大量信息和数据，了解转型过程的整体情况、措施和成效，进而发现突出问题、深入分析原因并针对性提出建议，这就需要从财政、投资、消费、外汇、信贷投放、产业结构调整、节能减排、自主创新情况等各个领域全面关注和分析验证；同时，还应进一步综合关注集约型经济发展模式转型过程中，经济发展与社会就业、环境保护、区域统筹、维护民生等方面的协调发展状况。又如审计要评价主要负责人稳定地区物价的整体情况，就需要从农副产品的生产、销售、流通、消费等各个环节综合关注，尤其是目前猪肉、蔬菜等价格上涨受煤、石油、天然气、大饲料等国际大宗商品价格上涨的输入性通胀影响外，还与落后的传统农业生产方式、规模组织化程度不高、生产规模随意变化等有关，这又更需要进一步综合性查证。二应实现审计小组的多方式合作。在审计组内，可根据条块分设若干审计小组，并根据审计方案的要求赋予不同的基本职责，同时明确各审计小组互为合作的关系。这样才能形成合力，如综合组的职责之一为查找领导批示、财政组职责之一为查找财政资金拨付、金融组职责之一为追踪银行资金的流向，应重点加强这三个小组与其他审计小组的配合，以领导的批示、财政资金的拨付、银行资金的流向等为重要线索，在各部门行业单位延伸发现问题。在强化综合组的统筹牵头作用方面，对问题线索的查找，可采取"至上而下"的审计方式，先由综合组在涉及全省经济发展的综合部门掌握整体情况和线索，再将有关线索分配到各部门单位的审计小组进行具体延伸，做到总体把握、从面关注、至点分析；对领导责任的查找，可采取"两头关注"的审计方式，即综合组在办公厅直接查阅领导批示件以确定问题线索，行业审计小组在各单位查找问题并向综合组提出查找领导批示的需求，二者密切配合、目标明确，能有效发现问题线索并直接确定领导责任。此外，根据各行业的内在经济联系，行业审计小组之间也应加强配合和沟通，如加强涉及项目建设的土地组、投资组、财政组之间的配合，加强涉及环境保护问题的土地组、环保组之间配合等。三应实现审计组内成员的动态调整。根据审计人员的业务专长以及“以老带新”的原则，以审计成果为目标导向，将成员分组、相对固定、明确职责。在出现审计中临时确定审计专题或需要对重大案件线索进行集中力量突破的情况下，又根据实际需要，临时调整人员搭配成组进行突击。通过这种动态调整，不同专业的审计思路和方法能够得到充分的借鉴和交流，在实践中显示协调配合的力量。四应实现审计组内有效的网状信息沟通。利用现代技术手段，通过审计项目管理平台等远程现场管理方式以及腾讯通、企信通等网状信息传导平台，适时发布和上传审计通知、审计日志、审计咨询、审计信息、领导批示、人力动态调整表等资料，确保现场与非现场信息的动态传递、决策指挥的及时到位、人力调配和过程控制的高效顺畅。
五是探索其他有关审计、监督、检查结果的利用方式。加强审计组、审计系统内其他审计组、其他监管部门的沟通和配合，做到“四个利用”：一为充分利用与经济责任同步开展的审计项目的审计结果；二为充分利用审计机关以往形成的与领导人或所负责行政区域有关的审计结果；三为充分利用国土、环保、税务等其他监督检查机关在工作中形成的检查监督结果，四是充分利用联席会议成员单位对领导人或所负责行政区域有关的考核结果。
（五）强化一项有效的联席会议制度，进一步形成联系紧密的各方协调配合机制。
按照两办《规定》的要求，各级政府应进一步健全完善经济责任审计联席会议制度。各级联席会议由负责领导人日常监管的各部门组成，内设领导小组和领导小组办公室，主要负责建立高效运做的协调机制，更加明确联席会议的职责和内容以及各成员单位的具体职责，通过建立一个互为联系、互为传递、互为利用的快速信息互通平台，在法律规范、审计计划、审计实施、案件查处、审计结果运用、监督审计整改、审计整改反馈等方面充分发挥不同职能部门的合力优势，最大化经济责任审计成果。鉴于地方党政主要负责人的特殊性，本级党政领导人的经济责任审计应由上级组织部门安排、上级审计部门负责实施、上级联席会议负责指导。发挥联席会议各成员单位作用的关键环节是审计实施环节和结果运用环节。一是在审计实施环节，各成员应积极互通情况、交流信息，提供各自的监督检查结果、收获举报情况以及了解掌握的其他情况等。在遇到重大问题时，审计机关在自身手段有限的情况下，可以借助联席会议成员单位具备的监管手段加强案件查办协作力度。二是在审计结果运用环节，应强化联席会议制度的规范性作用。如加大审计结果公告力度，发挥舆论、社会的监督合力；对审计发现的问题，纪检监察及有关问题主管部门应充分发挥职责，根据审计机关的决定书、建议书、移送处理书等，对违纪违规问题依法及时处理并将处理结果及时反馈，有关组织人事部门也应及时将审计结果运用于组织人事工作中，并将运用结果及时反馈给联系席会议办公室。此外，应建立用人责任追究制度，对有关部门不认真采用审计结果导致审计发现问题长期未整改以及用人失误的，视情严肃追究有关人员责任，防止审计发现的问题屡查屡犯以及领导人“带病上岗”、“带病履职”、“带病提拔”。经济责任审计联席会议工作领导小组要对审计结果运用情况跟踪检查，针对存在的问题提出对策和办法。
（六）打造一支专业的经济责任审计队伍，为进一步推动审计工作的科学发展提供高素质的人才保障。
地方党政主要负责人经济责任审计是一项政治性、实务性都较强的工作，必须打造一支具有专业素养的多层次、高水平的审计队伍，培养较强的政治素质、政策水平、业务能力、职业道德和综合素养。
一要切实加强学习和培训，提升职业胜任能力。在思想意识上，应牢固树立科学审计理念，增强审计工作服务国家地方治理、服务地方经济社会发展、服务领导干部能力提升、服务民主法制建设的意识；加强经济理论、政策学习，综合掌握经济社会发展状况，提升综合分析和把握政策的能力；加强理论研究和案例学习，综合掌握各行业审计技术与方法，实现专与博的有效结合；提升驾驭信息数据、尤其是跨行业综合信息数据的能力，根据各行业内在经济联系，运用综合数据分析方法，发现经济社会发展中的普遍性问题和案件线索。
二要紧紧围绕国家和地方经济社会发展大局，深入发现和揭示影响地方科学发展的实际问题和困难。审计的最终目标不在于发现问题，而在于发挥“免疫系统”功能服务国家治理。因此，地方党政主要负责人经济责任审计，应紧紧围绕国家和地方的经济社会发展大局开展工作，运用各种信息、资源和手段，从整体面上发现一个地方在经济社会发展中存在的潜在风险、突出矛盾以及实际问题和困难，深入透彻分析原因，并从体制机制、政策制度层面提出具有可操作性的意见和建议向上报告或反映，使审计意见和建议进入各级党政的决策。
三要准确把握审计的重点和深度，确保既深得入、又收得住。地方党政主要负责人经济责任审计一般时间紧、任务重，务必明确目标、突出重点，把握深度和广度，做到收放自如。审计中，应认真开展审前调查，制定全面关注、重点突出、分工细致的实施方案，确保一一落实；应以领导人任期履职为主线，以财政收支及经济活动真实、合法和效益为基础，从执行中央和上级经济决策、制定和执行地方经济发展重大决策入手，检查履职情况；应立足于本级，以责任为目标，注意发现带有普遍性、倾向性的突出问题。凡与领导人责任无关的问题，本级以外的问题，除非问题重大，一概不予深入。
四是本着求真务实的态度，认真开展责任认定和审计评价。地方党政主要负责人经济责任审计报告直接针对人。为此，审计人员应保持求真务实的态度，加强与领导人本人和地方各部门单位的沟通，充分听取意见，了解客观的、历史的、地方的原因，结合地方实际，按照“依法、客观、准确、求实”的要求，做好对领导人履职情况的审计评价，辩证、历史、全面地研究和揭示问题，清楚准确地界定领导人应承担的直接责任、主管责任和领导责任。尤其应注意从领导人主持会议研究确定工作、批示、指示等入手，加强直接决策事项的审计。
五是依法文明开展审计，不断提升审计质量。由于涉及到地方党政主要负责人，审计实施更应注意依法审计，做到客观公正、实事求是，不断提升审计质量，降低审计风险。要按照“依法、程序、质量、文明”的要求，注重把握政策、加强调查研究、全面掌握情况、实事求是反映问题；要按照国家审计准则的要求，做到取证扎实、定性准确、表述客观；要按照“实、高、新、严、细”的要求，审的出来、说的明白、写的清晰，定性准确、分析透彻、评价客观、建议科学；要严格执行廉政纪律、审计纪律和保密纪律的各项规定。
六是加强党建工作，创先争优。适应新形势下深化地方党政主要负责人经济责任审计需要，强化临时党支部和学习型党组织建设，以创先争优为目标，以工作为平台，提升队伍政治素养，增强审计组凝聚力、战斗力，推动“争当‘四手’奋发有为”活动的深入开展，实现党建工作和审计工作的有机结合和双向促进。（朱惠红 张莹 柳鹏飞）
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