摘要：刘家义审计长关于国家审计与国家治理的重要论述，将国家审计的本质从理论上进行了提炼和升华。为了更好的发挥国家审计的“免疫系统”功能，国家审计开始从事后审计向过程审计扩展，而跟踪审计作为一种全新的过程审计模式，在我国尚处于探索阶段。作者有幸参加了审计署组织的汶川地震灾后恢复重建跟踪审计，对跟踪审计的特点和作用具有较为深刻的了解。本文以汶川地震灾后恢复重建跟踪审计为例，初步探讨跟踪审计在国家治理中的作用。
关键词：国家治理 跟踪审计 汶川地震作用
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上第一次正式发表《国家审计与国家治理》的讲话。关于国家审计与国家治理之间的关系，刘家义审计长明确指出：国家审计依据国家治理所配置的监督控制的权力，依法履行职责，用国家配置的权力监督制约权力，其本质是国家治理内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，它源于国家治理，服务于国家治理，是国家治理的重要组成部分。
作为国家审计的新型组织方式，跟踪审计自然也是源于国家治理、服务于国家治理，是国家治理的组成部分。近年来，审计署已对跟踪审计进行了有益的尝试和探索，如先后开展了奥运场馆工程跟踪审计、汶川地震灾后恢复重建跟踪审计、京沪高速铁路跟踪审计、西气东输二线、玉树地震灾后恢复重建跟踪审计、支持新疆发展项目和资金跟踪审计，并在《审计署“十二五”审计工作发展规划》中提出“积极开展关系国家利益和社会公共利益的重大建设项目跟踪审计”。
所谓跟踪审计，是指审计机关依据有关法律、法规和规章，在被审计事项实施的某个中间环节介入，并跟随被审计事项实施过程而持续进行监督的一种审计组织方式，是审计发挥“免疫系统”功能的有效途径，是国家审计服务于国家治理的重要方式，对于“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”具有非常重要的作用。以汶川地震灾后恢复重建跟踪审计为例，跟踪审计紧紧围绕“促进汶川地震灾后恢复重建顺利进行，确保灾后恢复重建不出重大问题”的目标，采取驻场跟踪，全过程跟踪和动态跟踪的方式，通过对灾后恢复重建规划实施、政策措施执行、资金管理使用、项目建设管理、土地利用和环境保护情况的全方位审计，并坚持边审计、边整改、边规范、边提高，遏制腐败发生，注重揭示和反映苗头性、倾向性问题；对灾后重建过程中重建资源、资金使用和管理的权力进行了实时、有效的监督和制约，有力促进了灾后恢复重建的顺利进行。
一、跟踪审计在国家治理中的定位
跟踪审计作为国家审计的一种组织方式，属于国家治理系统的监督控制系统，是实现国家良好治理的重要手段之一。
（一）跟踪审计是以国家治理的目标为导向。
任何一项工作都有其出发点和立足点，都是为了达到某种目的或者追求某种效果。跟踪审计紧盯财政资金使用方向，目的是维护和保障国家资金安全；跟踪审计关注体制性缺陷和管理上的漏洞，目的是促进体制改革、完善法制；跟踪审计及时有效的监督和制约权力的运行，目的是促进民主和法治；跟踪审计与审计调查相结合，收集真实可靠的信息，目的是促进决策的民主性和科学性，等等。归根结底，跟踪审计的最终目标是确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民群众的根本利益，与国家治理的目标在根本上是一致的。
在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计过程中，对重建资金进行动态跟踪，实时关注重建资金到位、使用和结余情况，查看资金管理的规范性，使用的合理性，效益发挥的及时性，以确保重建资金的安全；对国务院制定《汶川地震灾后重建规划》（以下称<规划>）和各级政府、各部门制定的各项重建政策进行跟踪审计，跟踪调查《规划》和各项政策执行、落实情况，及时发现各项政策和制度内在缺陷，促进灾后重建政策和管理制度的完善，使灾后重建工作进一步规范化、严格化和高效化；对灾后重建各部门、各机关的履职情况进行跟踪审计，不仅要查处灾后重建过程中的违法、违纪问题，更要监督各职能部门的责任履行和权力运行情况，防范各职能部门发生权责不清、互相扯皮的现象，确保高效重建；对灾区各行业各领域进行审计调查，实时反映重建过程中普遍性、倾向性的问题，为政府的科学决策提供可靠、合理的依据；对灾后重建项目实施跟踪审计，坚持边审计、边整改、边规范、边提高，不仅要扑灭问题产生的苗头，而且要促进灾区重建项目整体建设管理水平的提高。
在汶川地震灾后恢复重建这个局部范围的国家治理当中，跟踪审计的目标始终是以国家治理的目标为导向，始终是以实现国家良好治理为出发点和落脚点。
（二）跟踪审计的基本功能是对权力运行的监督和控制。
跟踪审计虽然着眼与预防，立足于服务，但是作为国家审计的一种组织方式，其最基本的功能仍然是监督和控制。通过提前介入，同步、动态地跟踪国家治理过程中各部门的权力运行情况，随时发现问题、随时提出建议，随时督促整改，促进各机关的权力始终按照既定轨道健康运行。如在汶川地震灾后重建跟踪审计过程中，审计机关通过实时监督各重建部门对《规划》的执行情况，发现某单位没有按照《规划》要求实施重建，其重建工作偏离了《规划》，审计机关指出问题、纠正问题，将被审计单位及时拉回到既定的轨道，避免了问题进一步扩大化和严重化。
二、跟踪审计是国家治理监督和控制权力运行、资源配置和政策执行方面的内在需求
（一）跟踪审计满足国家治理对权力运行监督的时效性要求。
如果在事后进行监督，时间的滞后性导致虽然发现了权力运行过程中的种种问题，但由于事情已经产生，损失已无法挽回。跟踪审计通过动态跟踪的方式，能够及时发现问题、提出建议，并督促整改，其现实意义更为巨大。如在汶川地震灾后恢复重建实施跟踪审计过程中，由于审计机关紧盯灾后重建的工作动态，能够第一时间发现问题，第一时间反馈问题，第一时间促进整改，在萌芽状态将问题处理完毕，同时审计机关采用审计通报的形式将发现的问题和审计建议，按月、按季定期向当地政府和职能部门通报，并要求被审计单位在规定时间内将整改情况反馈给审计机关，以便审计机关掌握问题整改情况和整改效果。
(二)跟踪审计满足国家治理过程中遏制腐败的预防性要求。
跟踪审计是有效发挥审计“免疫系统”的有效途径。跟踪审计抵御和预防作用主要体现在两个方面，一是问题尚未产生，但在跟踪审计过程中审计机关已经意识到现有体制、机制或管理存在风险隐患，并要求被审计机关完善体制、加强管理，消除隐患；二是审计机关通过跟踪审计，已经发现某种问题，但其发展尚处于初级阶段，尚未构成重大影响和导致严重后果，审计机关要求被审计单位及时整改，把问题消灭在萌芽状态，保证不出大问题。在汶川地震灾后重建跟踪审计过程中，审计机关发现某施工单位存在未严格按图施工，擅自使用未经检验的材料，施工工艺不符合规范要求等现象后，立即要求施工单位停工整改，消除了工程质量安全方面的隐患。
（三）跟踪审计满足国家治理全面性的要求
随着我国经济结构转型速度的加快，我国的经济活动更加活跃和多样化，社会事务、经济关系也更加复杂，权力运行机制的监督和控制更为困难。在形势不断发展和变化的情况下，国家治理对审计内容的要求更为全面，对审计开展范围的要求更加广阔。由于跟踪审计是全过程的跟踪，所以跟踪审计不仅仅监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性，而是更加注重从体制、机制去查找问题，更加关注管理上存在的漏洞。在审计范围上，跟踪审计涉及重大基础设施建设、教育医疗、社会福利、保障性住房建设、土地政策、环境资源保护等各行业、各领域。如汶川地震灾后重建恢复跟踪审计项目，既包括城镇建设、农村设施、公共服务、社会管理、生态修复等项目，也包括交通、电力、大型水利等行业性较强的基础设施建设项目；既有投资数额巨大，工期较长的公路、铁路等项目，也有量大面广、单个投资小的的乡镇卫生院、派出所、司法所等打包捆绑项目。跟踪审计既要监督规划实施、政策落实执行的问题，也要跟踪重建资金管理使用、土地利用和环境保护等问题；既要关注灾民的生计问题，也要反映灾区的工业化、城市化和可持续发展等问题。所以说，汶川地震灾后恢复重建跟踪审计已涉及并深入到灾后重建的方方面面，为促进灾后重建规范、有序、高效的进行提供了全面的监督保障。
三、跟踪审计是实现国家良好治理的重要手段
（一）跟踪审计是促进科学、民主决策的有效途径。
跟踪审计过程中，审计机关能够及时掌握第一手资料和有关数据，且随着跟踪审计的不断深入，能够对这些资料和数据的真实性、准确性和代表性作出合理的判断，并整理分析上报上级审计机关和本级政府。这为行政首长和决策部门提供了及时、可靠的信息，为政府的科学决策提供了可靠的依据。同时，审计机关在跟踪审计过程中，能够更加真实地了解到广大群众的诉求，这样可以使政府在决策过程中，最大程度上考虑广大群众的意见和维护广大人民群众的根本利益，促进民主决策。在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计过程中，审计人员通过走村入户，调查农村住房补助资金的发放情况，了解到当地农民人均年收入较低，加上当地建筑材料价格迅速上涨，较多重建户即使全额享受重建补助2万元，也无力进行住房重建。政府决策部门依据审计机关反映的情况，出台农村住房建重建贴息贷款政策，使得受灾群众能够在较短时间内由板房搬进新房，及时感受到党的关怀和温暖。
（二）跟踪审计是加强廉政建设的有力保障。
腐败的产生，通常有两个关键因素：一是当事人抵挡不住经济利益的诱惑；二是监督控制机制不够健全。跟踪审计的一项重要内容就是资金的跟踪，通过紧盯资金的来源和流向，对资金的收、支、管、效等环节进行有效的监督，及时跟进，发挥主动性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，防范财政资金、信贷资金、建设项目资金、社会保障资金和环境保护资金等的风险。再者，跟踪审计通过对权力运行的监督和控制，对项目审批、政府采购、工程招标等权力运行进行全过程跟踪。通过上述两方面的监督与控制，跟踪审计能够有效遏制腐败，抵御腐败、和防范腐败，有效发挥了审计的“免疫系统”功能。在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计过程中，审计机关周期性地对省、市、县三级政府重建资金收、支、存情况进行核查，紧紧抓住资金这条主线，及时揭露部分重建资金缺乏统筹安排，一些单位违规安排使用、挤占挪用灾后恢复重建资金的问题，促进资金的规范管理，及时挽回损失；同时，跟踪审计对重建项目的招投标、设备设施采购等环节予以重点关注，消除腐败产生的温床。此外，由于审计机关在现场长期进行跟踪审计，对腐败行为取到了一定的威慑作用，在一定程度上也减少了腐败的发生。
（三）跟踪审计是完善制度建设、深化改革的重要推手。
国家的良好治理是在制度的不断完善、改革的不断深化的过程中实现的。任何一项制度都是在某些特定的历史条件下确立的，随着事物的不断发展和形势的不断变化，制度的缺陷就会逐渐显现出来。为了适应新的形势发展需要，就必须进行改革，必须不断地对现行的制度进行完善。跟踪审计通过对审计事项深入跟踪，提炼出在特定体制下产生具有普遍性和倾向性的问题，并对这些问题进行归纳、总结和分析，从体制和机制上找到问题产生的根源，并提出行之有效的建议，促进制度的完善和改革的不断深化。汶川地震灾后重建跟踪审计着重从体制、机制和制度层面查找问题，并提出合理可行的建议。截至2011年5月，审计署通过跟踪审计，先后就汶川地震灾后恢复重建发现的问题累计向国务院上报重要审计信息26份，向有关部门和地方提出审计意见和建议12866条，其中11202条得到整改落实，审计整改率87%，促进建立健全规章制度2469项，极大推动了灾区的制度建设和完善，进一步为灾区的可持续发展提供了制度上的保障。
四、汶川地震灾后恢复重建跟踪审计在国家治理中取得的主要成效
汶川地震灾后恢复重建跟踪审计既是一项政治任务，更是一项社会责任和法律责任。为此，审计署党组高度重视，将灾后恢复重建跟踪审计作为审计工作的重中之重，一把手亲自抓。为了做好这项工作，2008年以来，审计署先后制定并下发了10多份指导性文件、4份审计工作方案、4批重点跟踪审计项目计划，编发了64期跟踪审计工作动态，积极推进汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作。此次跟踪审计得到了党中央和国务院的高度肯定，得到了灾区各级党委政府的认同。通过中央电视台、各地方电视台、搜狐网、新浪网等多家电视台和网络媒体对跟踪审计宣传与报道，社会公众对汶川地震灾后恢复重建跟踪审计认可程度较高，跟踪审计工作受到广泛好评。
（一）促进“科学重建”。
在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计过程中，着眼预防，立足服务，着力揭示影响灾后恢复重建全局的政策性、制度性问题，促进灾后恢复重建科学有序进行。截至2011年9月底，审计署已向国务院上报了20余篇重要审计信息，反映灾后恢复重建规划编制、资金管理和城乡居民住房、学校、防灾减灾等项目重建中存在的共性问题，国务院领导都作了重要批示，有关部门和地方高度重视审计提出的问题和建议，积极采取措施，完善制度和政策，审计的建设性作用得到充分体现。
(二)促进“规范重建”。
跟踪审计过程中，审计机关及时揭示灾后恢复重建项目和资金管理中存在的问题，并将问题和审计建议及时通报给相关单位，督促及时整改，规范管理。一是及时反映部分城镇居民住房、学校、防灾减灾、环境整治等项目进展缓慢的问题，促进项目加快建设；二是及时揭露部分重建项目工程价款结算审核不严、超规模、超标准等问题，促进项目加强投资控制；三是及时揭露部分项目地质勘察不到位、设计不符合国家规范和强制标准、参建单位资质不符合规定、施工单位不按设计规定施工、违规转分包、设备材料采购把关不严、监理不到位等问题，促进项目加强质量管理；四是紧紧抓住资金这条主线，及时揭露部分重建资金缺乏统筹安排，一些单位违规安排使用、挤占挪用灾后恢复重建资金的问题，促进资金的规范管理，及时挽回损失。在跟踪审计的推动下，灾区各级政府及部门和参建单位对重建资金管理和项目的管理进一步规范。
（三）促进“廉洁重建”。
跟踪审计过程中，揭露恢复重建中的违法违规或经济犯罪问题线索，及时移送纪检监察和司法机关立案查处，并促使有关单位举一反三，开展全面清查。严肃查处这些违法违纪案件起到了很好的警示教育作用，进一步增强了广大群众同心同德搞好恢复重建的信心。由于跟踪审计提前介入，着眼规范和预防，与其他建设项目相比，汶川地震灾后恢复重建管理比较规范，审计发现的违法违规金额比例低，违法违纪案件线索相对少且涉案人员级别低。
（四）促进“阳光重建”。
阳光是最好的防腐剂。审计署先后4次向社会公告了汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果，2次组织境内外主流媒体采访报道，扩大了社会民众的知情权和监督权。同时，跟踪审计还督促地方政府要善待媒体，善用媒体。对新闻媒体曝光的灾区重建中存在的违规问题，有关地方政府专门召开新闻通报会，及时通报事实真相和整改结果，促进阳光重建。
五、牢固树立科学审计理念，完善跟踪审计方式方法，充分发挥跟踪审计在国家治理中的作用
随着我国经济体制改革的不断深化，经济转型的不断加快，国家治理对跟踪审计的动态监督和控制的要求越来越高。为适应新的经济和社会形势，提高在国家治理中的服务水平，跟踪审计必须牢固树立科学理念，不断完善审计方式和方法，加强审计质量管理，做到全面审计、突出重点，关注民生，切实发挥跟踪审计的内在优势。
（一）科学安排、精密组织，进一步规范跟踪审计。
对某些重大事项进行跟踪审计时，由于参与部门众多，参与人员众多，审计事项众多，这就要求审计机关必须就审计人员和审计资源进行合理的安排，规范审计行为。如在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计过程中，参与跟踪审计工作的即有审计署驻地方特派办、还有有对口援建省市机关和受灾当地审计机关；既有国家审计机关人员，也有社会中介机构人员；既有财务会计专业人员，也有工程造价、管理专业人员。由于参加跟踪审计的人员来源不同、职责不同、分工不同，如不提前进行科学合理的组织和安排，很容易造成审计遗漏、审计重复、审计责任不清、审计意见不一致、审计效率低下等一系列问题。为此，一是要对各审计机关的审计范围进行合理的划定，明确各审计机关的职责范围和重点审计对象；二是要明确界定国家审计人员和社会中介机构聘用人员的职能和定位，在实施跟踪审计过程中，严格执行以国家审计人员为主导，社会中介机构人员为补充的方式；三是根据各审计小组的人员配置、专业结构进行合理的分工和协作，提高工作效率；四是建立良好的沟通协调机制，各个审计机关要充分协调，加强交流，并建立良好的审计资源和审计信息共享机制。
（二）加大跟踪审计通报的频率和督促整改的力度，提高国家治理的效果。
《国家审计准则》第一百二十四条规定：“采取跟踪审计方式实施审计的，审计组在跟踪审计过程中发现的问题，应当以审计机关的名义及时向被审计单位通报，并要求其整改”。这要求我们对跟踪审计中发现的问题要进行定期、不定期通报，对重大问题可随时通报，并加大跟踪审计通报的频度。通报范围不仅是当地政府，还要扩大到上级政府，项目建设、施工、监理单位，同时也要向地方审计机关适当通报，以利于有关部门掌握相关情况，积极督促整改。此外，还可以建立经常性督促提醒机制，由审计组组织专门人员对以前反映的问题整改情况开展“回头看”活动，进一步加大跟踪审计发现问题的整改力度。
（三）多措并举，提高防范审计风险的能力。
跟踪审计中审计风险主要有两类，一类是审计责任风险，另一类是审计质量风险。在规避审计责任风险方面，要准确把握自身定位，做到不缺位、不错位。跟踪审计是在实践中发展起来的一种全新审计方式，尚无相对完善的制度体系。比如建设项目的隐蔽工程，按照国家建设规范，需要业主、施工、监理三方共同确认。但是实行跟踪审计以后，审计人员有权对关键隐蔽工程进行现场核查，代替了监理单位的部分职能，容易导致使审计人员偏离监督和服务职能，介入到项目管理的职能范围中，既当“裁判员”，又当“运动员”。此外，对于实名举报的材料，审计组要认真核实，及时向举报人反馈审计结果，规避责任风险。在规避审计质量风险方面，要从“审计质量是审计工作的生命线”的高度认识和对待审计质量问题。一方面要加强审计专业化队伍建设，短期内可以聘请社会中介机构参与，但是更要立足长远，着力培养自己的审计队伍，在公务员招考中注意增加工程、造价等技术专业背景人员的录用，加大专业技术审计人员的培训力度，为跟踪审计的长远发展提供能力保障；另一方面在审计过程中要严格按照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国国家审计准则》等法律法规办事，完善审计程序，理顺审计监管体制，统一规范审计文书的种类、格式。
（四）制定科学的考核评价体系，激发跟踪审计人员的战斗力。
跟踪审计主要功能是在预防，往往当问题尚未产生或者已经产生但未导致严重后果，审计人员就督促被审计单位整改了。因此，根据现有的审计工作考核评价体系，很难真正衡量跟踪审计的成果。为此，从汶川地震灾后恢复跟踪审计的实施情况来看，应从以下几个方面建立跟踪审计成果考核体系：一是提出审计建议的数量以及整改率。跟踪审计的过程，就是不断发现问题，不断督促整改的过程。审计建议数量多少用来衡量跟踪审计的工作深度，被审计单位依据审计结论做出整改的数量占审计建议总量的比例用来衡量跟踪审计的工作力度。二是跟踪审计促进建章立制的数量。该方面指标不仅要包括中央各部门、省、直辖市根据审计建议和审计结果完善规章制度，还应将各地（市）、县依据审计结果完善和建立的规章制定，但在考核权重上区别对待。三是节约财政资金，挽回国家损失的金额。通过跟踪审计，追回被挤占挪用的建设资金，审核工程结算的数量等应纳入跟踪审计成果考核范围。如在汶川地震灾后重建跟踪审计中，审计机关纠正项目建设单位、施工单位不规范行为，核减工程造价均应作为考核指标。（游飞贵 耿道乾）
参考资料：
1.刘家义审计长《国家审计与国家治理》的讲话；
2.审计署审计科研所“关于开展跟踪审计情况的调研报告”，《审计研究简报》，2009年第9期；
3.审计署审计科研所“关于跟踪审计的几点思考”，《审计研究简报》，2009年第10期；
4. 审计署审计科研所“跟踪审计若干问题研究”，《审计研究简报》，2010年第6期；
5. 审计署《汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果》（第1号、第2号、第3号、第4号）；
6.审计署《关于汶川地震灾后恢复重建审计工作安排意见》（审投发〔2008〕89号）；
7. 审计署《关于进一步加强汶川地震灾后重建跟踪审计的通知》；
8. 审计署办公厅《关于开展汶川地震灾后恢复重建项目竣工决算审计的意见》（审办投发〔2010〕72号）。
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