摘要：近年，作为国家治理的一个内生系统，国家审计与公众的联系越来越紧密，公众关注焦点逐渐成为国家审计考虑的重要因素，公众监督与审计机关履职逐步形成良性循环，国家审计也得到了社会的充分肯定。但鉴于我国公众民主法制意识比较薄弱，公众参与途径单一等原因，公众参与国家审计的效果尚不理想，需要强化公民主人翁意识和政府责任意识，加强政府绩效审计和经济责任审计，建立公众参与国家审计的长效机制，推动国家审计可持续发展。
关键字：公众参与 国家治理 国家审计
国家治理是在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。随着国家经济社会的快速发展和深刻变革，民主与法制建设深入发展，公众维权意识日益增强，从立法到公共政策的制定、实施、监督、反馈再到社会管理，公众越来越广泛地参与到国家治理中。而国家审计作为国家治理这个大系统中的一个内生系统，近年通过一系列关系民生的审计项目的实施，公众逐步参与到国家审计之中。以下笔者就从公众参与治理的视角来分析国家审计。
一、公众参与治理和国家审计的关系
公众参与治理与国家审计相辅相成，互相促进。
（一）公众参与治理与国家审计的目标一致。
从经济学的角度看，国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，推动社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。因此，可以认为，国家治理的最终成效体现在维护公众根本利益上。历史证明，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线是党的根本工作路线，也是国家社会事业不断取得发展的根本所在。因此，公众参与国家治理充分体现了人民是国家的主人，失去人民就失去了根本。与此对应，国家审计的最终目标是维护人民群众利益，审计工作要坚持把维护人民利益作为出发点和落脚点，要关注涉及公众切身利益的热点和难点。
（二）公众参与有利于推动国家审计的科学发展。
国家机关人力资源有限，对经济社会运行风险的感知能力、渠道有限。因而，让公众及早介入国家政策制定过程中，对于包括审计机关在内的政府部门而言，一方面有利于完善决策，使政策实施效果会更明显；另一方面，便于获得公众对决策的广泛支持，也有利于及早解决争议，减少冲突，有助于政策顺利实施。同理，让公众了解国家审计的运行情况，开通公众参与审计监督的渠道，使国家审计行为和结论更加规范和公允，能促进公众对国家审计行为有效监督，推动阳光审计，进一步增强国家审计的权威性和公信度，提高国家审计履行社会责任的能力和效果。因此，广泛的公众参与必将成为推动国家审计可持续发展的重要力量。
（三）国家审计为公众参与治理提供必要保障。
刘家义审计长2011年7月7日在中国审计学会第三次理事论坛上指出，国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。有了权力监督制约权力，才能对国家民主政治的发展提供条件，为公众参与治理国家提供良好的社会环境和必要保障。
二、当前公众参与国家审计的形式和效果分析
近年，公众与国家审计的关系越来越密切，国家审计也得到了社会的充分肯定。2011年新修订的国家审计准则（以下简称《审计准则》）开始实施，其中多处规定充分体现了审计与公众紧密相联，以下笔者结合新准则以及审计机关近年开展的审计项目谈谈公众参与国家审计的形式和效果。
（一）公众关注焦点逐渐成为安排国家审计项目考虑的重要因素。
《审计准则》第十八条规定，审计机关在初步选择审计项目时要关注“群众举报、公众关注的事项”；第三十条规定，审计机关对初选审计项目进行评估，以确定备选审计项目及其优先顺序时，需要考虑“公众关注程度”等因素决定评估项目的重要程度。
近年来国家审计持续关注涉及民生的政策落实情况，促进完善保障和改善民生的制度安排。例如2011年上半年，地方政府债务审计项目的安排充分考虑了社会和公众高度关注的因素。受诸多因素影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务严重影响了本级财政的运转和经济社会的稳定发展，引起了国内外多方关注，成为公众关心的热门话题。对此，审计署按照国务院总理指示精神和2011年中央经济工作会议的要求，及时组织了摸清规模和结构、反映问题和成因、分析风险和责任的地方政府债务审计，取得了良好效果。地方审计机关也紧密结合公众关注的焦点开展审计。例如太湖作为江苏省内第一大湖，其水污染治理问题一直是社会各界的关注焦点。为了更好地保护太湖，江苏省审计厅将相关审计常态化，并要求各地重点对太湖水污染治理目标完成情况、地方政府和监管部门的职责履行情况、资金安排运用和项目运作，上年度的审计整改等情况进行审计，确保当地百姓生活不受环境污染困扰，维护社会稳定。
（二）社会公共事件逐步影响到国家审计项目的调整变动。
《审计准则》第四十五条要求在年度审计项目计划执行过程中，遇有“突发重大公共事件需要进行审计的”，应当按照原审批程序调整。
2008年下半年，国际金融危机爆发并迅速蔓延全球，重创美国、日本、欧洲等经济体，并对我国经济产生一定影响。审计署迅速行动，临时安排审计项目，开展国际金融危机对国内经济发展的影响及相关对策的审计调查，及时了解国内经济状况，为政府准确判断形势，作出科学决策发挥重要作用。又如，鉴于党中央、国务院、各级党委政府、全国人民乃至国际社会高度重视和关注灾后恢复重建工作，审计机关在时间非常紧迫的情况下，及时调整审计项目，调配审计力量，紧急奔赴灾区现场，开展紧张而有序的灾后恢复重建跟踪审计。这类审计项目关系到灾区人民千家万户的切身利益，社会敏感度极高，影响力很大，从另一个侧面反映了公众参与国家审计的效果。
（三）公众关心的事项成为审计职业判断的重要参考依据。
《审计准则》第六十九条指出审计人员判断审计事项的重要性时，可以关注的因素包括“公众的关注程度”；第一百一十六条规定，审计人员判断可能存在的重大违法行为的依据包括“有关部门提供的线索和群众举报”和“公众、媒体的反映和报道”；第一百五十一条规定，“影响人民群众经济利益的重大问题”可以采用专题报告、审计信息等方式向本级政府、上一级审计机关报告。由此可见，人民群众、社会公众、重大公共事件已成为审计机关和审计人员选择审计项目、作出审计判断、反映审计事项的重要参考依据。
2011年由审计机关率先发现的涉案500多亿元的陈氏地下钱庄受到媒体关注，就是因为地下钱庄与社会公众有广泛而密切的联系，目前地下钱庄一定程度上影响了合法金融机构的运作和正常的融资渠道，审计机关必然会站在民生的角度审慎提出治理地下钱庄的建议。又如，在审计署对国家税务总局和18个省区市国税系统2009年至2010年的税收征管情况审计中，重点反映了国税局受税收计划影响或地方政府干预，人为调节税收收入进度的问题。税收情况一直是公众关心的话题，通过国家审计揭示出与社会公众利益相关的问题就更好地体现了公众参与国家审计的价值。
（四）社会公众的监督与审计机关的履职慢慢形成良性循环。
《审计准则》第十条明确指出，“审计机关依据法律法规规定，公开履行职责的情况及其结果，接受社会公众的监督”；第一百五十七条表明，“审计机关依法实行公告制度。审计机关的审计结果、审计调查结果依法向社会公布”；通过审计公告，不仅能提高公众关注和参与公共事务管理的自觉性，还将审计机关自身的审计质量置于公众监督之下，接受公众的检验监督。同时，第一百六十三条规定，“审计机关应当建立审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改”，也有利于社会公众监督审计结果的执行。
近年来，各级审计机关制定关于审计信息公开的制度1300多项，向社会发布审计结果公告1.8万多篇。审计公告不仅数量逐年递增，内容进一步丰富，而且审计公告涉及的项目和部门越来越多，而社会公众在对此报以掌声的同时也反馈了不少有价值的意见和建议。上述这些规定和实践都让我们真实地感受到国家审计行为与公众参与正逐步形成良性循环。
三、制约公众深度参与国家审计的因素分析
社会公众、重大公共事件虽已成为审计机关和审计人员选择审计项目、作出审计判断、反映审计事项的重要参考依据，但公众参与国家审计的程度仍在一定程度上受到制约。
（一）相对国家审计发展进程而言公众参与治理的意识尚待加强。
公众参与国家审计的广度和深度取决于国家民主政治的发展程度。只有对民主的孜孜追求，对自身知情权和参与权的尊重，才能从根本上促使公众不断改进对政府履行权利的监督，同时鞭策政府将公共受托责任情况及时、定期向公众反馈，逐步形成了立法型审计体制，在意识形态上逐步培养了政府责任意识，在内容上逐步由监督真实合法的财务审计到监督经济性、效率性和效果性转为关注政府责任履行情况的绩效审计过渡。而在我国，政府为主导、公众参与公共事务的民主法制意识不强的发展特点，使我们国家审计的发展在一定程度上缺乏自主性，进而影响可持续发展程度。例如，部分社会公众至今对国家审计的职责范围知之甚少，更谈何参与国家审计？
（二）公众参与审计项目的途径还比较单一。
目前，公众参与国家审计项目的途径大体可以分为两类，一类是主动参与到审计过程之中，为国家审计提供参考依据，另一类是被动接受审计结果，只能根据结果参与讨论，谈体会，说感想，其中真正能够主动参与到国家审计过程中的当属第一类。但受限于保密要求及审计机关以往的工作习惯，审计机关目前较少主动吸纳公众参与审计。除少数地方审计机关通过公开审计项目计划，邀请公众参与讨论项目安排外，公众主动参与审计项目实施过程的主要方式是举报或通过媒体报道。例如，相当于工商12315电话举报、互联网上向网络警察报警、税务假发票查询平台、央行征信系统等多层次的公共参与模式，国家审计目前尚未建立类似的机制，连全国统一的举报电话都尚未开设，由此可见公众参与国家审计的层次有待进一步提升。
（三）审计过程中项目调整与公众参与的结合不够规范。
由于突发事件要求审计项目及时作出调整，但受审计人力资源及主客观因素的限制，不可能所有突发事件都可以随时调配审计力量，调整审计项目，实行跟踪审计，因此存在审计项目调整选择比较随意的问题。由此实施的审计项目可能与公众迫切需了解的内容不一致，公布的审计项目信息与公众的信息需求之间矛盾。而且，一些公众关注事项或突发事件的跟踪审计内容缺少规范要求。如政府投资建设项目实施过程通常分为前期决策设计阶段、施工阶段、后期运营阶段，由于当前跟踪审计对每一阶段审计的内容未作明确规定，导致在分级负责审计管理体制下，同类建设项目审计，最终披露的审计结果信息口径不一致，并缺少同质性。
（四）公众获知国家审计信息的时效性不强、范围有限。
目前，国家审计信息公开虽然取得了明显的进步，但仍存在审计信息公开及时性不够、公开的范围有限、偏重审计结果公开等不足之处。例如，审计署审计信息公开时间和审计完成时间的时间差平均在4个月以上；党政领导干部的经济责任审计未公开；审计过程不公开等情况。
四、建立公众参与治理的长效机制，推动国家审计可持续发展
（一）日常审计工作中注重培育、强化公民主人翁意识和政府责任意识。
一方面，培育、强化公民主人翁意识。公民意识是构成民主法治国家制度的心理基础和思想基础。正是由于社会主义民主的发展，公民逐步形成主人翁意识，并自主要求政府行为必须具备经济性、效率性、公平性等，才能促进对其进行监督和评价的国家审计健康发展。另一方面，强化政府的责任意识。现阶段，国家审计的发展主要维系于党和政府的重视程度。在这种环境下，政府更应自觉树立“一切服务于民”的观念，增强自身的责任意识。政府公仆们应主动倾听和了解民生，把公众需要的价值理念放在决策和行动的首位。
（二）以公众参与治理为契机，推动国家审计公开透明。
社会公众希望审计机关敢于揭露违法违规事实，查处大案要案，分析原因，提出深化改革、完善法治、强化管理的建议，知晓计划开展的审计事项，并及时公布审计结果和整改情况。因此可以考虑建立三类公告，即审计计划公告、审计结果公告、审计整改公告。可以邀请公民参与讨论列入审计计划的备选审计项目；将数据齐全、单位名称具体的各类审计报告全文公示于众；将所有审计整改结果向公众公开，方便全社会共同参与监督，促进民生项目效益最大化。还可以尝试审计过程公开，让公众知晓国家审计能做什么，做了什么，怎么做的，减少审计过程中的腐败行为，促使审计机关加强管理，提高审计质量。
（三）审计关注舆情社情，同时多渠道吸纳公众参与，形成良性互动，推动经济社会可持续发展。
在党中央和国务院的坚强领导下，我国经济取得了举世瞩目的成就，但随着经济社会的发展，国家审计不断面临许多新形势和新要求，只有主动关注舆情社情，想人民所想，主动研究新情况和新问题，积极应对，把握机遇，顺应社会发展，发挥审计的专业优势。现阶段，审计工作要紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，服务经济社会科学发展，注重改善民生，推进法治建设，推动深化改革，促进反腐倡廉。例如，可以考虑设立全国统一的国家审计举报热线电话、设立互联网上交流、举报平台，作为国家审计部门对外沟通联系的窗口。
（四）加强政府绩效审计和经济责任审计，致力于更高层次的审计监督，切实对公众负责。
国家审计机关接受公众委托，对政府公共资源的利用情况进行监督和评价，通过政府绩效审计将审计结果向民意集中机关——人大常委会报告，让公民监督政府行为和政府履行责任情况，督促行政机关依照法定权限和程序履行职责。同时关注一切受托经营者的责任，通过广泛开展经济责任审计，使审计监督受托经营者在使用人民赋予的权力时，时刻不忘对人民承诺的责任。（黄丽萍）
参考文献：
[1]刘家义. 2011.国家审计与国家治理[J].中国审计(16).
[2]张慧君，景维民. 2009. 国家治理模式构建及应注意的若干问题[J].社会科学(10).
[3]黄蕾. 太湖水污染治理审计将成常态[N].江南时报.2011-8-2.
[4]朱灵通.2011. 论我国政府审计信息公开的三维拓展[J].财会月刊(10).
[5]王素梅. 2011. 我国政府绩效审计发展的国际比较研究[J].中南财经政法大学学报(3).
[6]朱立辉,徐永胜. 2011. 制约国家审计进一步发展的内部因素[J]. 中国审计（11）.
|
