党的十七大以来,北京市审计局抓创新、促发展,加快转型升级,走出了一条以党和人民需要为导向,以“管钱、管权、管事”为抓手,努力维护群众利益、促进完善国家治理、提高政府公信力和执行力的新路子,实现了服务与监督并重,作用发挥与自我发展同步。
针对北京服务经济、总部经济、知识经济、绿色经济特征明显,功能区建设、城乡一体化建设、民生和社会事业发展快速,财政收入增长大、政府投入资金多的特点,近年来,北京市审计局提出了“为首都服务,为人民审计”的审计价值观,以促进首都改革发展、维护国家和人民利益、维护社会公平正义为目标,逐步把审计工作由单纯的“保驾护航”转变为保障经济运行安全、推进社会发展进步的“免疫系统”,构建起了预算执行审计、经济责任审计、专项资金绩效审计、重大投资项目跟踪审计“四轮驱动”的审计格局。
近年来,北京市审计局积极适应财政预算改革不断深化、公共财政框架体系逐步建立、政府信息公开和政府绩效管理逐渐深入的要求,不断扩大预算执行审计的覆盖面、深化审计监督的内容。2010年,预算执行审计的部门为11个,2011年增加到33个,2012年又增加到35个。在扩面的同时,注重突出重点,既选择管理、使用资金量大的重点部门,也兼顾当前群众关注的热点单位;围绕预算执行的真实性、合法性、效益性和完整性,突出了对政府办实事项目,以及涉及民生、与部门履职关系密切的重点项目预算执行和资金使用的绩效评价,加大了对二、三级单位的延伸审计力度,重点部门和重要资金基本上纳入了审计监督范围。同时,把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来,注重加强对审计发现问题的分析,从制度层面分析原因,提出的建议更具有针对性和可操作性。审计结果得到市委、人大和政府的高度重视以及被审计部门、单位的理解和支持,全面体现了“突出绩效、推进整改”的审计目标。
2009年,北京市审计局首次开展了对区、县长的经济责任审计,初步构建起涵盖区县政府、市属部门领导干部,国有企业领导人员及处级以下党政领导干部的经济责任审计监督制度。一直以来,市委、市政府把经济责任审计作为加强干部监督管理的重要手段,始终给予高度重视和支持,2008年到2011年,四年间三次颁布制度,使北京市经济责任审计逐步走上法制化轨道。同时,通过经济责任审计联席会议制度,进一步加强了对审计工作的领导。纪检、监察、组织、国资委、审计等部门共同研究制定年度审计计划,在研究处理重大问题、运用审计成果等方面,积极参与、协作配合,提升了审计监督和干部管理的工作效能。2008年以来,全市审计机关共审计了1390名领导干部,任中审计的比重不断扩大。在审计中,紧紧围绕维护国家经济社会安全和干部安全两个重点,突出了对“权力”和“责任”两个方面的监督检查,在规范权力运行、预防和惩治腐败、推动执政能力建设等方面发挥了积极的作用,也使审计的影响力迅速提升,为审计工作开辟了良好的环境和氛围。
进入新世纪以来,随着我国改革开放的不断深化和政府职能的转变,公共资源是否合理有效利用成为公众关注的热点。特别是在世界金融危机、我国经济发展面临新的困难、经济增长放缓的形势下,对政府绩效的评估越来越受到社会各方面的重视。开展绩效审计,促进经济发展方式转变,提高财政资金和公共资源配置使用的经济性、效率性和效果性,成为经济社会发展的客观要求。经过几年的探索,2009年,北京市审计局在2009至2012年审计发展规划中明确规定:到2012年,所有审计项目均要体现绩效审计内容,并初步形成绩效审计方法体系。先从面上普遍推开,在实践中确定重点,并摸索和总结符合实际的绩效审计方法体系。按照这个部署,几年来,北京市审计局一方面把绩效审计与预算执行审计、经济责任审计、政府投资审计等专业审计结合起来,在各个审计领域中全面推广绩效审计,尤其是结合预算执行审计,加强了对部门预算支出的绩效审计,问效政府部门行政效能。另一方面,根据北京市经济社会一起抓,特别是对转变经济发展方式和改善民生方面投入的资金持续加大的特点,把审计的关注点放在大额专项资金管理使用的安全和有效上。几年来,重点开展了农业、教育、医疗、科技、文化、环保、土地、保障性住房、住房公积金、彩票公益金等专项资金绩效审计。2012年,又按照人大和政府的要求,对文化创新、重大科技成果转化和产业化、旅游发展、改善大气环境、中小企业发展等七项大额专项资金进行绩效审计。通过审计,反映政策落实和人民群众受益情况,查找管理上的漏洞,提出完善制度、规范管理、提高资金使用效益的建议。绩效审计提升了审计的话语权,提高了审计的层次和水平,有效推动了审计工作的转型升级。
从2004年北京市审计局对奥运工程进行跟踪审计开始,对重大投资项目的跟踪审计已经走过了探索、总结、提高三个阶段,并且随着近年来政府投资的快速增长,以及对口支援什邡灾后恢复重建、调结构转方式政策执行等跟踪审计实践,成为审计工作重要的增长点。审计关口前移,及时发现问题、解决问题,发挥政府审计的预防作用,弥补了事后审计的一些缺憾。经过不断摸索和总结,北京市审计局对跟踪审计形成了一套较为成熟的做法,概括起来就是“三问”:问价、问质、问效。“问价”是基础,逐一审核工程量、工时费、材料价格,做到事实清、数字准,防止损失浪费,把政府应该出多少钱对纳税人有个明确的交待。2011年,全市审计机关对轨道交通、中小学校舍安全工程、旧村改造等185个政府投资项目进行了跟踪审计和调查,及时纠正了招投标、征地拆迁、环境保护、建设资金管理使用等方面的问题,在为国家节约资金方面取得了明显效果。“问质”是重点,既要保证工程进度,更要保证工程质量,谨防出现劳民伤财的“豆腐渣”工程。在奥运工程审计中,北京市审计局采用工程监理审查、主要材料设备质量审查和工程施工现场施工规范检查三结合的审计方法,确保工程质量符合设计标准,有效促进了全市奥运工程建设的顺利开展。“问效”是关键,跟踪审计不能止于工程建设完成,还要关注工程建成后发挥的效益,包括在改善民生、治理环境、促进经济增长和社会和谐、促进技术创新和事业发展等方面的作用。对没有达到设计效益效果的工程项目,深入分析、查找原因、提出建议,发挥经济卫士作用,促进投资管理水平和资金使用效益的提高。
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