【提要】国家审计署近日发布的2012年年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，对全国1185个县农村中小学布局调整情况的专项审计调查情况进行了阐述，从审计调查情况看，地方政府及教育等主管部门认真执行国家的部署和要求，通过中小学布局调整，进一步整合了教育资源，教学质量也有所提高。但另一方面我们也应看到， 布局调整后出现的中小学生就就学距离增加、校车和宿舍等设施配备不到位、辍学人数增加等问题，影响农村义务教育的质量和水平。
审计署之前发布的农村中小学布局调整情况专项审计调查结果公告显示，从抽查27个省（自治区、直辖市）1185个县（市、旗）2.5万所农村中小学校情况来看，虽然各地农村中小学调整总体规范，也取得提高办学效益、优化师资队伍、提升办学标准化水平等成效，但部分地区仍存在学生上学距离远、校车配备不到位、学生宿舍条件简陋、辍学人数增加等问题。结合近一两年来农村中小学撤并工作在社会上引起的较多争论，究其原因，主要是部分地区片面地将办学规模和学校数量作为调整的主要依据，搞简单“撤并”或“一刀切”，加上配套工作和教育支出补偿不到位，影响政策的实施效果。
中央政策在部分地区执行中“变形”
为推进基础教育健康发展，2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出因地制宜调整农村义务教育学校布局，目标是优化教育资源配置，合理规划和调整学校布局。中国农村大规模学校布局调整由此启动。根据审计署的结果公告，仅2006年至2011年间，抽查的1185个县撤并学校9.6万所，新建改扩建学校1.22万所，学校总数减少了27%，县镇学校在校生人数占比由45%提高到55%，农村学校在校生比例大幅下降，教育资源得到了集中。但与此对应的是，70%的县中小学平均服务半径增大，初中、小学平均服务半径的增幅分别达26%和43%，其中有49万名学生上学要走3公里以上，10万名学生上学走5公里以上，学生上学耗时偏长。
学生上学远凸显了地方政府在农村中小学布局调整工作中的不足。我们不怀疑地方政府努力提高教育质量、优化教育资源配置的良好动机，但为完成撤并任务、片面强调撤并数字的做法违背中央政策“因地制宜、实事求是”的初衷，使政策在执行中“变形”。北京师范大学教授袁桂林认为，义务教育阶段的布局调整应充分考虑学校的服务半径，学生要就近入学，保障其顺利完成学业。有关部门对于“就近入学”的解释是，服务半径不超过2.5公里，最远不超过3公里。然而，很多地方在规划农村学校布局调整时，以农村儿童减少、提高教育质量和产生规模效应为由，强制减少学校数量，忽视保障服务半径问题，这是严重失误。
配套工作不到位加剧了矛盾
近一两年来，因中小学生上学路途远而带来的校车问题、寄宿生问题成为社会热点。据不完全统计，2012年全国造成死亡的校车事故就有8起，在带给家庭悲痛的同时，更多带给人们对校车安全的担忧。在审计署结果公告上，我们可看到，有8%的校车年检不合格、22%的校车未配备逃生锤等安全设备、34%的校车存在超载问题，还有一定比例的学生自行包租社会车辆上学。而寄宿生方面，36%学校的生均宿舍面积未达到国家规定的3平方米标准，40%学校宿舍楼内未配备厕所等设施，还有49万名一至三年级低龄学生寄宿，过早失去亲情关怀使他们情感、心理上易出现多种问题。
教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任汪明认为，当前教育布局调整中产生诸多矛盾和问题的症结在于：一是决策有误，如部分地方过分强调小学向乡镇集中，初中向县城集中，撤并了一些不该撤并的学校。二是决策无误，但宣传、组织和后续配套措施不力。避免决策有误，需要从当地实际出发，对义务教育学校整体布局进行科学规划，制定调整的基本标准，在此基础上因地制宜，实事求是，不搞“一刀切”。避免执行不力，切忌“行政命令式”地推进布局调整工作，对于配套措施一时难以跟上的地方，应暂缓实施。
家庭教育负担加重使辍学人数增加
国家审计署发布的农村中小学布局调整专项审计调查结果公告显示，一些地区学生实际辍学人数上升幅度较大，由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。
据了解，造成农村中小学布局调整过程中辍学率反弹的原因很复杂，除厌学情绪外，一个重要原因是调整造成教育费用骤增，使很多家庭难以支撑。审计调查数据也支持了上述观点，走访的7.2万名走读生每年交通费支出839元，比布局调整前增加390元；19.99万名校内寄宿生年人均食宿费支出1658元，其中16%学生的食宿费支出占家庭年均收入的三成以上。这些支出对于不少贫困家庭来说难以承受，国家对农村中小学生虽有补贴，但仍不足以支付教育费用支出。
东北师范大学邬知辉、于海波等专家提出的一项建议是要建立相应补偿制度，减轻农民教育负担。国家有必要出台相关补偿政策，补偿应包括寄宿费、伙食费、生活费、交通费等几个方面。条件成熟的地方应实施免费“校车计划”，鼓励地方政府或学校购置校车接送学生上学。
小学校牵动大民生，对于农村中小学撤并带来的问题，国务院办公厅2012年9月出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，明确提出保障适龄儿童少年就近入学是政府的法定责任，要求严格规范学校撤并程序和行为。审计署工作报告也显示，在审计指出问题后，有关部门和行方完善了30余项措施，恢复1099个教学点，相信在审计署的持续关注下，在中小学布局相关政策法规的不断完善中，不久的将来，农村中小学布局调整工作将在规范中提高，上述问题将得到有效解决。
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