党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”，在当前“三期叠加”的新常态下，如何加强中央提出的“八大监督”，特别是有效发挥审计监督的职能作用，积极探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设，是摆在各级审计部门面前的一项崭新课题。笔者作为一名基层审计工作者，谈一点不成熟的看法。
一、现行审计监督体制弊端分析
（一）审计监督缺乏相对的独立性和权威性
目前，我国省以下审计机关领导体制具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。
这种以横向领导为主，纵向领导为辅的体制表明：各级审计机构既是同级政府的被领导者，又是同级政府及和部门的监督者，这就形成了审计监督工作中两个突出的问题：一方面，监督主体缺乏独立性。审计机构作为同级政府的监督机构，它的一切工作都要在被监督的同级政府领导下开展，并对同级政府负责。与此同时，审计干部的配备、任免、调动及经费开支等自身利益也掌握在被监督对象即：同级政府手中，形成了监督客体对监督主体的制约，明显造成了监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上非独立性的矛盾，客观上使审计机构很难承担起自身的职责，发挥应有的作用。难免形成“审计审计，难脱领导旨意”。另一方面，监督机构缺乏权威性。由于监督是对掌握和应用权力者实施的行为，因此，对监督者来说，需要有比被监督者更高的权威，才能有效对其实施检查督促甚至剥夺权力。监督者的地位可以不高，但不能没有权威。现实中的审计机构一般都没有直接参与同级政府重大事务的决策权，充其量只不过是列席某些会议而已，没有对被监督对象的制约权。
实践证明，目前现行的缺乏权威性和独立性的审计监督体制必然导致审计监督上的软弱现象，可以说，审计机构缺乏独立性和权威性的问题，已随着市场经济的深入发展和反腐败任务的加大日益突现出来，尤其在当前加快深化改革和全面推进依法治国的大背景下，更应被提到一定的议事日程上来。
（二）监督者与被监督者审计方面的意识淡薄
现行审计体制决定了监督主体与监督客体监督意识的淡薄，它主要体现在两个方面：一是就审计工作的监督主体来看，缺乏主动性监督意识。客观上，审计干部不能参与政府部门重大事务决策，因此，对本行政区域内的重大决策缺乏参与和了解，客观上就给审计机构实施主动监督带来一定影响，加上审计机构工作人员所需人、才、物、权均受制于同级政府的领导，这种体制下难免审计机构主动监督的意识是要受到明显制约的。审计工作中，尤其是对主要领导干部或政府一把手实施的监督，不仅缺乏主动监督的意识，而且还存在一定的畏难和退缩情绪，工作人员怕“穿小鞋”，甚至影响自己的前途，行动上不敢大胆监督，由于顾虑重重，缺乏了解真情的勇气，难免敷衍了事。二是就审计监督对象，即：纪审计督客体说来，监督客体接受监督的意识淡薄，不让监督是惯性思维。长期以来，我们的政府干部习惯于自律，而缺乏一贯严格的他律意识，一些于人喜欢居高临下监督别人，而不愿受制度的约束来接受别人对自己的监督。“爱惜羽毛”的思想使他们将上级的监督看作是对自己的不信任，将同级的监督看作是跟自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵，拒不接受监督检查，甚至千方百计阻挠审计工作的开展，甚至实施打击报复。还有的领导认为监督是软招数，解决不了大问题，监督麻烦，监督影响工作效率，监督限制人，束缚手脚，监督会引起乱子等等。 总之，现行审计机构体制下监督主体和监督客体监督意识淡薄的观念，无疑对审计机构在反腐败中监督审计作用的正常发挥带来一定的制约和影响。
二、审计机构垂直管理的理论依据
1、有法可循。作为根本大法的《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。虽然这是国家层面的规定，但我们可以解读其中的意思，一是在国务院领导下的国家体制，说明了审计机关重要性和独立性，二是可以延伸理解，省以下审计机关就是要在省长领导下独立发挥审计作用的机关，是上下一脉相承的关系。 2、有法可依。审计法第八条规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。第九条 地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。这两条，充分说明审计体制和审计业务的特殊性，一方面，审计体制在省级层面已经确定是省长直接负责制，另一方面省以下的“审计业务以上级审计机关领导为主”，足以证明审计的独立性。
3、有规可查。《国务院关于加强审计工作的意见》要求“维护审计的独立性。不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，并要求地方各级政府要保障审计机关依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果，定期组织开展对审计法律法规执行情况的监督检查。对拒不接受审计监督，阻挠、干扰和不配合审计工作，或威胁、恐吓、报复审计人员的，要依法依纪查处。
4、时代呼唤。在当前反腐败任务加重，依法治国全面推进的情况下，审计工作的重要性越加突出，审计体制理顺已经成为时代的呼声。一些学者也公开呼吁加快审计领导体制改革，如反腐专家任建明强调，审计“表面是双重领导，但是真正的决策权，还是在同级党委手里。比如对谁展开调查，如何查，都需要同级党委批准。”他认为，现在反腐败体制方面存在条块分割、反腐机构分散等问题。这急需要整合全国的审计力量，形成全国“一盘棋”，发挥审计工作“一拳五指”作用。
三、审计机构垂直管理的探索思路
实行省以下审计机关人才物统一管理，对于全面加强审计监督职能，进一步推进依法治国具有重大现实意义和深远意义。尤其在当前“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的大局下，实行省以下审计体制“纵向垂直、横向整合”尤为必要，即“纵向”保留中央和省两级机构，省以下都垂直，更好地实现办案独立;“横向”整合条块、层级分割的反腐部门，改变反腐资源分散又交叉重叠的状况。
1、必须依法定程序确立。审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构”。 党的十八届四中全会也要求：“探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”，这些都为省以下审计机关实行统一的人财物管理创造了有利条件。可以依据上述论断，在省以下建立省审计厅直接派出机制，负责所辖区域审计工作，直接向省审计厅负责。
2、财政经费必须独立。审计机构垂直管理，中央、省、市、县四级办公经费，包括人员工资及其他福利待遇都要纳入中央财政预算，由财政部直接拨付中央一级审计机构，再由中央审计机构逐级下拨基层。中央级编制财政预算时要充分考虑到全国性审计机构开展工作时所需的物质条件、办案工具、通讯工具及必要的调查经费以满足查办案件的需要。
3、健全工作制度。一是案件举报有奖激励制度。为扩大案源，发动全社会积极参与反腐败斗争，对违法违纪案件的检举揭发，根据举报内容和查办结果，切实实行举报有奖，重大案件实施重奖制度，以此来激励、动员社会各界，广泛发动群众，人人都参与到反腐败斗争中来。只有这样，审计机构的工作不仅能随时接受群众监督，倾听群众呼声，且能不断扩大查案线索，扩大案源，并充分发挥广大人民群众在反腐败中的重要作用。二是查办案件重奖制度，错案追究责任制度。通过这些制度明确规定：一方面，把在查办案件中有显著成果、突出表现的工作者给予物质重奖，甚至给予提拔晋升，以激励查办案件人员的工作积极性。另一方面，对在查办案件中有违法、失职渎职行为的依法追究其错案责任，以保障办案质量。三是 领导干部廉政制度。这些制度的内容主要包括“领导干部任职公开家产、公开亲属就职情况制度”、“领导干部述职述廉制度”、“领导干部离任审计制度”等，通过上述制度的制定和实施在廉政监督方面把对领导干部的管理、使用纳入科学化、规范化、制度化的轨道。四是 建立统一规范的选拔干部公开制度。制度化、程序化、规范化的公开、公正、公平选拔干部并加大广大人民群众对选拔领导干部监督的力度，是我们在市场经济条件下，审计干部选拔工作中一项不可忽视的极为重要的工作，也是审计事业兴旺发达的根本保证。
综上所述，建立一个充分体现中国特色，反映中国国情、科学垂直、独立行使审计权，并受内外机制约束的具有审计活力，对进一步加强党风廉政建设，全面建设小康社会目标，推依法治国，助推“两个一百年”的奋斗目标，必将产生极其重要的作用。（徐州市云龙区审计局局长 刘家祥）
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