【内容提要】
法治是国家治理的基本方式，审计是国家治理的重要组成部分，如何运用“法治思维和法治方式”开展审计监督，是审计法制建设迫切需要解决的重要课题。
【主题词】 国家治理 审计监督 法治思维 法治方式
【正文】
党的十八大，特别是十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将法治的重要性提升到前所未有的高度，明确提出“法治是治国理政的基本方式”，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。 将审计的地位和作用提升为“权力运行制约和监督体系”，强调“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”
审计工作是国家治理的重要组成部分，是权力运行制约和监督体系的重要组成部分，既是法治的产物，也是法治的工具。法治既是治国理政的基本方式，也是审计工作的出发点和落脚点。国家审计署在2014年3月印发了《审计署关于进一步加强审计干部学法用法工作的意见》，要求“切实提高审计干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力”，强调审计法制建设的首要任务，就是要落实好十八大和习近平总书记提出的“法治思维和法治方式”。
“法治思维和法治方式”，是基于中国当前法治建设特定阶段的特定要求提出来的，具有明确的针对性和现实性，对于全面推进依法治国具有深远的历史意义，对于强化审计法治建设同样具有重大的现实意义。
法治思维强调思想转变，突出对法治的理念态度，在思想层面提出了明确要求；法治方式是行为准则，在操作执行层面提出了明确要求。法治思维和法治方式从思想和工作两个层面为实现依法治国指明了具体路径。
从审计视角来看“法治思维和法治方式”，我们可以得出这样一个结论：法治思维就是审计工作的核心思维，法治方式就是审计工作的基本方式。如何运用“法治思维和法治方式”开展审计监督，是当前审计法制建设迫切需要解决的一个重要课题。
一、从审计视角理解“法治思维”的基本概念
法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式。法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治思维与法治方式是内在和外在的关系，法治方式是法治思维实际作用于行为的外在表现，法治思维影响和决定着法治方式。从审计视角来看，“法治思维”是一种审计理念，法治方式是一种审计过程。即：审计理念影响和决定着审计过程，审计过程是审计理念的外在表现。
（一）法治思维是审计工作的一种价值取向。
“法治思维”是针对“人治思维”和“行政思维”提出的，是建立在社会主义法治理念基础上的，与依法治国和依法行政有着密切联系的概念。法治思维是要按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果。
审计监督的价值取向，就是依法维护国家经济秩序和经济安全。依法审计就是在法律授权的范围内，运用法定的手段，捍卫法律的尊严。依法审计是审计监督的基本原则，是维护国家财经纪律的根本保证，审计监督，要自觉崇尚法律，敬畏法律，遵守法律，严格依照法定的职责、权限和程序，正确行使审计监督权力，维护国家财经法纪，维护人民群众切身利益，维护法律的尊严。
（二）法治思维是审计工作的一种认知过程。
法治思维是一种根据法律所进行的实践性思维，是一种受法律观念和操作方法所影响的认识社会现象、社会事物乃至具体问题的方法论。
法治是依据法律的治理，是与人治相对立的一种治国方略和社会调控方式。法治思维要求国家的政治运作、经济发展、社会管理各个方面的活动，都要依照法律进行，不受任何个人意志的干预，强调法律至上。
审计的法治思维和法治方式，要求审计工作者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑，对发现或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成报告、结论、决定的思想认识活动与过程。
（三）法治思维是审计工作的一种行为选择。
法治思维是指以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。在这里，法治思维表现为一种行为选择，当面临多种问题的解决方式、手段时，能够准确判断处理方式是否符合法律规定和法治精神。所以，法治思维也是审计工作的一种决策方式。
审计监督作为国家政治制度的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的职能部门，必须始终站在国家治理的高度谋划审计，着眼国家治理的目标部署审计，围绕国家治理的任务实施审计，在经济、政治、社会、文化、生态文明建设等各个领域，推动完善国家治理现代化。
二、审计工作离不开“法治思维”的引领
法治思维的意义，在于建立在法治基础上的一种思维模式，体现了民主、自由、公平、正义的法治精神，是依法治国的科学思维模式。简单地说，法治思维就是一种从精神到行动的延伸，一种从理念到实践的对接，一种从表达到权利的实现。
审计工作运用法治思维的意义，就是要把这种精神到行动的延伸、理念到实践的对接、表达到权利的实现，具体融化到审计工作一个时期的审计规划、一个年度的审计计划、一个管理的制度设计、一个项目的审计方案、一个现象的分析与揭示、一个问题的定性与处理。理由有以下三点：
（一）依法审计是审计工作的核心理念。
法律是审计监督工作的方向和依据，依法审计是我国国家审计最核心的法理精神和最根本的法理指南，它贯穿于从法律赋予审计监督权利的起点至审计监督对法律负责的终点全过程。
1、审计监督的地位由国家法律法规确定。审计监督是宪法确定的国家财政经济管理的基本制度，审计机关的设立、职责、领导体制和独立性均以宪法形式得到确定，为审计执法活动开展提供了有力的法律依据。审计法、审计法实施条例的制定，也奠定了审计监督工作良好的法律基础。
2、审计监督要在法律授予的权限范围内开展。要按照宪法、审计法和审计法实施条例规定的审计机关职责、权限和程序，全面正确地履行审计监督职责，既不能超越职权乱作为，也不能履职不到位不作为，并逐步实现审计执法程序化、透明化，审计结果公开化、公示化，审计责任明确化、落实化。
3、审计监督要以法律为准绳。对查处的违法违纪行为，在问题定性、处理处罚和移交移送时，要严格依照国家法律、行政法规以及国务院各部门和地方政府规章等规定进行，不可主观臆断妄加判定。
由此可见，完备的法律体系是国家审计存在的前提和基础，国家审计的发展有赖于法治建设的实施和推进，法治思维必须是审计工作的核心思维。
（二）审计监督是依法治国的重要工具。
作为一项独立的经济监督活动，审计工作在促进法治建设中具有独特优势。
1、监督对象的广泛性，使审计工作能在更广泛的范围内促进法治建设。凡是有国家资金的地方和单位，审计都可以介入。审计还可以通过审计执法，促进各类被审计对象增强法律意识，在全社会营造学法守法用法的良好法治氛围，为经济社会发展提供良好法治环境。
2、监督内容的综合性，使审计工作能在更丰富的领域内促进法治建设。审计监督是对与财政资金管理使用相关的经济活动的全面监督，涵盖了财政、金融、投资、民生、资源环境、农业生态等各个领域，不但能够以专业视角促进某一领域的规范管理和制度建设，更能够将审计视角扩展至各相关领域，站在宏观和全局角度，科学全面地评价法律法规的质量、效率和效果，增强法律法规之间的协调性、系统性，为依法治国提供更合理的顶层设计和决策支持。
3、监督活动的实践性，使审计工作能在更贴近实际的层面，为法治建设提供自下而上的反馈机制。通过深入基层、深入实际，开展审计调查，了解已制定法律法规的贯彻执行效果，发现法律法规在实施过程中存在的问题，以及需要进一步用法律法规来调整和规范的各种实际问题，并及时反馈给相关部门，为国家法律法规的修改、补充和废止提供充分的实证依据。
4、监督方式的经常性，使审计工作能在促进法治建设方面更加具有主动性和灵活性。公安、检察、法院和纪检监察等部门的监督，受立案程序和条件的限制，是一种被动的监督模式。审计监督可以通过编制年度审计项目计划，实现监督的经常化，介入方式更加主动，介入时点也更加灵活，实现全过程的跟踪监督，审计这种独有的监督模式，在促进国家法治建设作用方面更加全面高效。
（三）法治建设是审计机关的首要任务。
审计工作强调法治思维的目的，就是要推动审计的法治建设。推进法治建设是审计工作的出发点和落脚点，这里有三层含义：一是维护和执行现有法律，二是推进现有法律体系的改进和完善，三是监督和促进依法行政。审计工作始终从这三方面着手，促进国家法治建设发展。
1、始终坚持揭露重大违法违规问题。注重发现涉嫌违纪或者犯罪的案件线索，加强与纪检监察和司法机关的协作配合，严厉查处违法违纪行为，促进法律法规规定的严格执行，严肃财经法纪，维护国家法律尊严。
2、始终坚持揭露体制机制制度问题。着力分析体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，注重从宏观和全局角度，揭示、分析和反映问题，提出改进和完善体制机制制度的审计建议，促进建立健全相关法律法规制度。
3、始终坚持对权力运行的监督和制约。强化对政府及各部门的政府投资审计、经济责任审计、专项资金审计、财政预算审计，实现对国家资金的监督全覆盖，促进政府官员守法、守纪、守规、尽责，增强廉洁自律的意识和能力，正确行使国家权力。
三、审计机关培养法治思维的基本路径
法治思维是一种先进的治国理念，蕴含着权力有限、民主行政、正当程序、责任行政的多重内涵。法治思维的形成需要不断的学习，长期坚定的实践和积极主动的培育。审计机关应当充分认识法治思维的重要性和紧迫性，通过有效的路径和方法，培育审计人员的法治思维和法治方式，提高依法履行审计职责的能力。
（一）强化法律法规的学习培训，形成牢固的法治理念。
思维模式的形成，和人们掌握的知识有着密不可分的关系，法治思维的培养应建立在对法律规范、法律原则、法律精神的正确理解的基础上。审计机关应结合国家一系列普法活动，组织审计人员对法律知识的学习，不仅要学习明确的法律条文，更要对法律精神以及法理理论进行正确的解读。因为每一条的法律规定都蕴含着法律精神的表达，只有对法律的精神有了准确的把握，才能吃透法律规定的真正要义，才会在运用法律规范时做到准确适当。
（二）严格执法程序的遵守执行，创造良好的法治环境。
程序公正是现代法治国家共同的价值取向。法律的形式性和程序性是保证司法公证的理性栅栏，这一论断在审计监督领域也同样适用。
审计人员在执法的过程中应严格按照法律规定的方式、步骤和时限，不能有丝毫逾越。审计执法应遵循法定的程序，从年度审计计划的制定，到审计通知书的制发，再到审计实施过程，直到审计报告和审计决定的下达，审计整改结果的追踪，审计结果的公告，均有严格的规范准则，不得更改变通，不能简化省略。
严格遵守执法程序，能让审计人员在长期的实践中加深对程序公正重要性的理解，而这一系列程序，必然有与被审计单位的博弈，有社会公众对审计执法行为的检视，有纪检、司法机关的监督。这些力量的存在，无形中会增强审计人员执法的谨慎性和规范性，加强自身法治修养，营造良好法治氛围，形成法治思维的自觉习惯。
（三）建立严谨的违法追究制度，约束公权的依法行使。
长期行政权力的过度膨胀，在执法过程中，经常有考虑政治因素，试图实现法律效果、政治效果和社会效果相统一的思维惯性，甚至将政治效果和社会效果凌驾于法律效果之上，对法律规定的精神和原则采取规避和忽视的态度，扭曲了法治的基本价值要义。
法治思维就是要对公权力的行使进行约束，让公权力在法律制度的框架内运行。如果有突破法制框架的行为，就必须承担相应的责任。
责任追究机制的第一责任主体就是审计机关自身，审计机关在加强依法审计引导的同时，要建立执法责任追究制度，对审计人员作出的违法行为予以防范、预警和制止，并依法采取措施进行相应的惩罚，行为后果严重，需要移交给其他部门处理的，不能姑息和纵容。
司法、纪检、监察机关按照法律规定的职权，对审计机关和审计人员的行为进行监督，这是责任追究机制的重要组成部分。社会公众、媒体的监督，也是审计责任追究机制重要组成部分。通过建立系统规范的责任追究机制，将审计机关自身责任机制的健全与外部监督力量的有效结合，产生内外合力，促使审计人员在每一次执法时都能秉承对法律的敬畏之心，作出符合法治的行为和决定，这种行为习惯的慢慢累积，在实践中充分遵循法治的理论和逻辑，促进审计人员在不断的自我警示下，养成运用法治思维的惯性方式。
违法责任追究机制的建立，还能够让审计监督职权的行使抛却诸多顾虑，比如人情、政治、经济等法外因素的影响，真正以法治的公平正义为价值指导，将法治思维贯穿于审计执法的全过程。（孙东华 李先秋）
【参考文献】
1、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月29日审计署网站）
2、习近平：《改革要运用法治思维和法治方式——中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》（2014年2月28日新浪网）
3、审计署：《审计署关于进一步加强审计干部学法用法工作的意见》（2014年03月05日审计署网站）
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