《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计全覆盖，是国家审计机关的法定职责，是审计发展到一定阶段的必然产物。实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖，是提高审计监督层次和水平的有效载体，是推动现代责任政府职能转变的有力支撑，是推进依法治国的重要环节。
一、审计全覆盖的涵义
概括地说，全覆盖就是对法定审计对象和范围的全面覆盖。审计全覆盖，是指审计机关在法定职权范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行的审计，做到一定周期内对所有审计对象的全覆盖。其目的在于从不同角度审视公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况，以推动重要领域和关键环节的改革，为全面推进依法治国提供有力支撑。
二、实现审计全覆盖的路径
（一）明确审计目标
审计目标规定了审计任务，审计任务的实现程度取决于审计内容和审计评价。审计内容比较宽泛，是个动态的概念。目前，应将围绕政策执行和决策落实、全口径预算管理、行政运行成本、政府性债务、财政存量资金以及民生和生态资金、重大政府投资项目等作为审计重点，重点关注各领域和环节的政策效果、资金效益和管理效率，促进规范运行和绩效提升。审计评价应与审计内容相适应，可以将公共资金的预算绩效管理作为审计突破口，选择一定数量的资金补助项目进行绩效审计评价，推动建立预算绩效管理问责机制。
（二）创新审计管理模式
审计计划管理上，应在对公共资金、国有资产、国有资源分布状况进行调查摸底的基础上，按其类型、运用主体来建立项目动态管理库，测算审计工作量，制订审计规划和年度计划。审计业务上，探索以“预算执行、经济责任、政府投资”三个类别为平台，将相关领域审计项目进行整合，做到项目同步安排、协同实施、成果共享。内部管理上，尝试整合现有内设机构职能，将计划管理、业务实施、项目审理和审计处理等环节实行有效分离、相互制衡、有序运转。
（三）整合审计资源
审计机关在最大限度整合内部项目资源和人力资源的基础上，尝试创新审计业务开展方式，即在规范政府购买服务、建立有效核查机制的前提下，将审计业务外包给社会中介组织，寻求外部力量支持。对一些常规内容和特殊业务领域的审计，可充分利用社会审计组织、内部审计机构、财政评审中心、国资监管部门的工作成果。其中，对专业性强的知识领域，可借助外聘专家团队予以解决；对关乎民生的业务领域，可尝试借助媒体等渠道，通过公告等形式获取线索。
（四）完善审计方法
审计技术手段上，大力推进计算机技术与审计业务的深度融合，探索数字化审计、联网审计，为审计全覆盖提供技术支撑。审计方式上，应坚持以资金运行过程为牵引，实行地税、财政“两上两下”全方位跟进，既结合地税“数据大集中”、非税收入收缴等业务流程，自下而上跟进税收、非税收入及其他收入征管全过程的审计，又结合财政预算管理系统、支付系统、账务系统等，自上而下跟进财政部门预算指标管理、资金分配、拨付，到预算单位用款计划申请、资金使用，再到具体单位和项目资金核算，到最终资金使用绩效全过程的审计。
三、审计全覆盖应注意的几个问题
（一）善于把握审计总体概念
实现审计全覆盖，关键在于实现对重大领域和关键环节的整体性摸底和系统性评价。为此，审计机关要在划分重点领域的基础上，以审计项目为依托，以某一领域全覆盖为支撑，涵盖审计对象涉及的所有公共资金、资源运行主体和关联单位，对该领域进行全面摸底，既要对直接单位进行全面审计，又延伸所有层级的下属单位，形成全局性评价报告，逐渐实现审计监督职责范围内的全覆盖。
（二）合理划分审计管辖范围
会计核算制度和财务报告制度是国家基础性架构的微观要素，是实现审计全覆盖依赖的制度基础。只有建立国家整体财务报告、各级政府财务报告，才能更好地确保审计监督不留空白点。审计机关应推动建立与企业会计准则相衔接、与国际政府会计大体类似的公共会计制度和准则，涵盖政府、事业单位等公共主体，制订更为明细的分类标准和核算科目，在公共机构财务报表中突出体现公共资金、国有资源、国有资产的隶属关系、使用、处置、权益分配等情况，进而构建涵盖全部公共资金、国有资源、国有资产的国家整体财务报告框架。在明确各级政府公共资金、国有资产及国有资源隶属关系、权力责任基础上，合理划分审计管辖范围。
（三）增强审计项目的协同性
目前，省以下地方审计机关人财物统一管理正在探索试点，重点划分国家和省级的审计事权尤其重要。为更好地实现审计全覆盖，审计机关应在审计项目安排上有效统筹，制定五年内审计对象全覆盖的项目计划，每年根据临时性审计项目进行周期调整，避免周期内重复审计，每年都要分析可能存在的审计盲区及审计项目可能存在的空白点。全覆盖审计监督必然会导致同一审计机关不同年度甚至同一年度内不同审计项目可能涉及同一审计对象，上下级审计机关不同审计项目的监督也可能涉及同一审计对象，这就要求增强上下级审计机关内部各审计项目之间、审计机关内部审计项目之间的协同性，从而形成更合理的审计计划安排，整合审计机关及内部职能机构的项目资源。（王彭生）
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