在当前经济下行压力之下，盘活财政存量资金，是“用足用活”积极财政政策、助力“稳增长促改革调结构惠民生防风险”的关键举措，是积极财政政策更有力度的重要抓手。今年以来，国务院常务会议已三次研究盘活财政存量资金问题。在6月10日国务院常务会议上，进一步提出了推进财政资金统筹使用的八项政策。李克强总理明确要求，“决不允许财政资金长年趴在账上呼呼大睡”。唤醒沉睡的财政存量资金，已成为今年积极财政政策的主要看点之一。

6月28日刘家义审计长受国务院委托向人大所做的2014年度审计工作报告，多项内容涉及到盘活财政存量资金。预算执行进度滞后、财政资金闲置、存量资金规模过大等问题，一直是历年审计工作报告关注的重点内容。事实上，盘活财政存量资金战略举措的首次提出，就是在2013年7月部署审计整改工作的国务院常务会议上。仔细对照各年审计工作报告与已出台的多项“硬政策”，可以发现，两年来，国家审计按照揭示问题、查找原因、提出建议的功能定位，为盘活财政存量资金提供了有力支撑。

财政存量资金的产生根源

所谓财政存量资金，主要是指未按预算进度安排使用，以结余、结转等方式留在国库、财政专户或者部门账户上的财政资金。2014年年末发布的国办发〔2014〕70号文，首次将盘活财政存量资金工作从财政层面提升到政府层面，并提出了两年未用资金收回统筹安排等“硬政策”。盘活财政存量资金的力度大大加强，成效初步呈现。如截止到2015年4月，趴在央行国库账户上的资金，已较上年同期减少4000多亿。

盘活财政存量资金的力度一再加大，既说明了这项工作的重要性，又反映了其复杂性。综合多年审计工作报告的成果，可以发现大量财政存量资金的产生，既有财政管理上的原因，又涉及到财税体制改革等深层次问题。

一是预算编制的准确性、科学性不够，预算执行约束力不强。受预算管理体制的制约，当前部分单位在编制预算时往往不能遵循科学、规范、准确的要求，多编预算、多要资金的冲动强烈。如，预算编制内容不完整，部分结余结转资金未能纳入下一年度的预算中；预算内容不细化，预算批复后还需二次分配；申请资金超过实际需要；预算实际执行时间过短等。在预算管理合规性要求越来越严格的背景下，大量财政资金只能以结余结转等方式不断累积起来。

二是以政府性基金、车购税为代表的专款专用财政收入比重较高，财政专户的清理和规范工作未完成。按现行规定，政府性基金以及公共财政中的部分收入应专款专用，在当年收入超过支出时自然结转到下一年，由此导致大量资金结存，如《审计工作报告》中就指出，2014年纳入一般公共预算的有专项用途收入达6257亿元，政府性基金预算年底结转720亿元。此外，部分财政专户中的财政资金按规定应在清理规范后收归国库，但这项工作依然在进行中，且撤户并户力度大，而资金统筹的力度小。

三是各级政府专项资金过多过散，上级专项转移支付到位时间晚。包括上级专项转移支付在内的专项资金，均要求分配到各个项目专款专用，不得挪用。但在当前的政府治理模式以及财政制度下，专项资金存在部分规模过大、项目设置交叉重复、资金投向较为分散、分配不科学等问题，易致资金分配与实际需要脱节，从而使专项资金成为产生财政存量资金的主要领域。如按照审计署之前对部分省市的审计结果，财政存量资金的62.58%是专项资金，而其中的26.74%已无法按原用途使用。同时部分上级财政的专项转移支付资金由于拨付链条长、审批环节多等原因，还存在到位时间晚的问题，进一步影响了资金使用效益的发挥。

四是采取挂钩机制的法定支出种类较多，资金量较大。当前我国存在七大类以重点支出挂钩机制形式存在的法定支出，资金量占总支出的48%。按规定，每级财政都要达到法定支出的要求，但这与本地区、本部门的现实情况可能并不相符，由此导致预算安排的资金无法按规定支出，进而形成大量结存。例如《审计工作报告》就指出，中央本级科技支出2014年底在财政部累计结转426亿元，且超过一半结转5年以上，中央部门存量资金近一半是教育和科技资金。这种情况在部分地方甚至更为严重。

盘活财政存量资金的路径与挑战

合理的财政存量资金是必要的，但财政存量资金额度过高，表明预算管理绩效和财政资金使用效率存在问题。盘活存量资金的基本方向，一是要抑制新增存量资金，二是要将历年累积下来的存量资金安排使用；基本路径，一是加快预算管理制度改革以治本，二是以压促变加快部门和地方的支出进度。

加快预算管理制度改革是治本之策。广泛存在的重点支出挂钩、专款专用财政收入以及专项转移支付、专项资金制度，分割了统筹安排财政资金的权力，“预算碎片化”加上预算编制的不科学，是财政存量资金规模较大的体制原因。因此，按照十八届三中全会的精神，加快预算管理制度改革，尤其是重点支出挂钩的制度优化和清理规范，专项转移支付和专项资金的整合改革等，是盘活财政存量资金的治本之策。国务院所要求的，推进科技、教育、农业等重点科目资金整合，清理整合专项转移支付，将资金分配、项目确定权交给地方等政策，即是这一路径下的探索。

以压促变，部门和地方要改进预算编制科学性、加快预算执行进度，是近期的工作重点。在现有制度框架下，从技术上增强预算编制科学性、加快预算执行进度，是盘活存量资金、避免存量资金增加的有效手段，这需要对使用资金的部门和地方施加压力。国务院所要求的，针对已无法按原定用途使用，或闲置年限过长的存量资金予以收回统筹安排；存量资金规模过大的部门和地方适当压缩下年财政预算规模，均可以将改进预算编制和执行质量的压力传递到地方和预算部门。

落实国务院的相关要求，是实现盘活财政存量资金、为积极财政政策加力增效的根本保证。但可以发现，国务院所出台的多项政策，特别是改变存量资金的归属权，收回重新统筹安排使用等，需要打破一些既有的制度安排，需要以加快财税体制改革作为支撑。在实践中，上级政府的审批不确定性也易导致地方政府的财政资金闲置。在一些案例中，财政已按照本级党委、政府决策为重点项目安排了相应的财政资金，但上级政府的项目审批未能如期通过，从而导致资金闲置。因此，根据审计工作报告所揭示的问题及分析，大力推进简政放权、加快财税体制改革等，是根治财政存量资金规模过大问题的根本保障。（中国社科院财经战略研究院课题组汪德华、林笑冬）