截至近日，审计署已连续6年发布了国有及国有控股企业的审计结果公告。数据显示，审计公告制度和经济责任审计正在取得快速的进步。

中国拥有世界上规模最为庞大、且仍在迅速增长的公共资产，除了政府财政资金外，国有企业是其中最核心和最重要的组成部分。在民主治理的背景下，我们相信全体人民都抱有一个基本信念：这些被托管的公共资产必须得到妥善的管理，以促进最广泛的公共利益。作为庞大资产的托管人，政府对这些资产的安全、合规和绩效负有特殊责任。由于政府官员通常不能、也不应亲自参与管理，管理这些资产的责任被进一步委托给国有企业的负责人，后者因而负有保障国企资产安全、合规和绩效三重基本的受托责任（accountability）——通常称为经济责任。没有对这种责任的清晰鉴别和约束，要保障全体人民对国有企业资产的集体权益，只能是一句空话。

责任因而无比重要。就庞大的财政资金（2015年四本预算的支出总额高达26万多亿元）而言，责任机制已准备就绪并在逐步完善中。预算程序和预（决算）报告就是这一机制的核心部分。在该机制下，政府获取、配置和使用公款的权力，必须得到代表公民的立法机关（人大）的正式、明确和定期的审查、批准和监督，并且在预算报告中充分披露。去年通过、今年开始生效的新《预算法》，为确立和改进以预算为中心的政府问责机制迈进了一大步，尽管公款的妥善管理依然面临很多难题和挑战。

相比之下，国企资产的管理更为薄弱，其中一个重要原因是：预算程序和预算报告机制对国企的覆盖、约束和引导依然十分有限。以预算为中心的问责机制的重心一直指向公共资金，而不是国有企业及其资产。这就意味着，如果没有一套“不低于”预算程序和报告机制的治理安排，国企和国企资产的安全、合规和绩效责任很可能被大为削弱、甚至落空。当前，国家治理体制建构面临的一个重大主题是：对国有企业而言，我们需要一套怎样的治理安排，才能为国企资产的安全、合规和绩效（核心是增值）提供最可靠的保障？或者至少不低于公款在预算机制下所达到的那种保障程度？

如果我们对预算治理（程序和报告机制为核心）指向的公款安全、合规和绩效（服务数量与质量）抱有信心，那么，我们该依赖怎样的机制，才能对国企资产管理担负起类似或同样的责任？

根本的治理问题也可以“底线法则”提出：我们需要一套怎样的底线机制，才能使掌权者滥用权力谋私成为不可能？或至少将这类风险降低到最低水平？

推论起来，这样的底治理机制就是最高审计机关的公正、独立和严谨的审计。在我看来，对国企的审计机制发挥着类似公款管理遵循的预算机制的作用。如果预算机制（程序和报告）充满漏洞，公款的妥善管理便无可能，腐败和舞弊之风险必将盛行；同样，如果对国企的审计机制过于薄弱，国企资产的妥善管理也决无可能。

审计机制同样约束和引导着公款管理。预算机制为公款的妥善管理提供的保障并不充分，审计的作用因而必不可少并且极端重要。

预算机制也约束和引导着国企资产的管理，但相对公款管理而言，预算机制的约束和引导相当有限。因此，审计机制在国企管理中发挥着很可能比预算机制更为重要的作用。

这就是我们必须高看国企审计之特殊作用的部分原因。在审计机制薄弱的情况下，指望以预算机制约束和引导国企资产的管理责任并不靠谱。由于种种原因，预算机制在国企资产管理的可应用性和有效性方面，比公款管理弱很多。

诚如公款审计一样，央企审计的灵魂和基石也是受托责任。责任准则正是民主治理背景下处理委托代理关系的最高准则。政府得自人民的资源——无论是公共资金还是国企资产，必须按人民的意愿使用，并确保产生人民期望的结果。这个责任概念就是国企审计的最高指南和最终目标：通常表述为经济责任。作为其中的重要一环，审计报告必须充分公开，必须对政府和国企负责人具有约束力引导性，而代理人（政府和国企负责人）需要对审计结果公告——最有价值成分是审计建议——作出适当和及时的回应。这是审计问责及其有效性的关键所在。

我们看到，央企审计结果公告正在发挥着这样的作用，尽管仍有诸多改进空间。但经过多年努力，央企审计已经从财务层面（以财务报告审计为重点）拓展到和非财务层面（以内部控制和投资决策的质量为重点），并且覆盖的资产范围逐年扩大。下一步需要努力的方向，首先是进一步拓展被审计的国企的数量和范围，其次是清晰界定经济责任的三个不同类别（安全、合规和绩效）及其重要性，再次是与问责和决策更好地挂钩——将审计结果更好地、更有力地融入问责和决策机制中。唯有如此，国家审计在推动完善国家治理中的重要保障和基石作用，才能得到更充分地发挥。（中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师，中央财经大学政府预算研究中心主任，北京财经研究基地首席专家王雍君）