随着《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的发布，公共资金使用的合规性和效益性再一次成为民众关注的焦点。面对公共财政规模的不断膨胀，政府财政身价不断提高，政府施政难题已经由资源汲取能力瓶颈转向资源利用能力瓶颈。在厚重复杂的“国家账本”面前，信息公开和披露的标准化、促进预算透明，比以往任何时候都更加紧要和急迫。作为国家善治的标准之一，透明不仅是预算工作的要求，更是促进参与、提高国家治理能力的重要通道。

今年审计工作报告中，从推动财政信息公开的角度披露了决算草案未包括资产负债表、未按经济性质分类编列一般公共预算支出，中央决算草案与中央部门决算草案衔接不够，用以前年度超拨资金抵顶支出等问题。这一现象通过审计工作报告曝光相信会在此后予以整改，但由预算信息不对称造成有违预算公开透明要求的现象却仍然存在。

这些与中央财政预决算相关的重要信息公开不到位，影响了人大和社会公众对于预算全面、清晰的理解。究其原因，主要是预算编制和执行单位有意或无意地对其掌握的预算信息实行保密，抑或仅止于公开、但由于缺乏统一标准使得国家账本犹如“天书”。显然，要实现《深化财税体制改革总体方案》提出“推进民主理财，建设阳光政府、法治政府”的目标，还任重而道远。

预算公开绝非预算透明的同义词。我们常常忽视公开和透明的根本差异，前者仅为后者的必要条件，公开滞后的、无关的和粗略的信息并非促进透明度的有效手段。透明度要求预算信息披露的信息可靠、全面、及时、可理解并便于进行国际比较，使信息使用者和监督者能够精确地评估政府预算编制和执行情况、政府财务状况以及政府活动的真实成本。因此，建立预算信息标准化披露机制，明确披露工作的模块与要件，提高预算的可读性和可理解性，应成为下一步推动预算公开工作的关键。

模块一：预算编制标准的内容、格式与术语

我国预算编制和执行中始终存在内容的要素缺失、格式的维度缺失和术语的概念混乱。本次审计工作报告披露决算草案未包括资产负债表、未按经济性质分类编列一般公共预算支出便准确地指出了其中预算内容和格式的缺失问题。这种要素上和维度上的双重缺失以及概念上的混乱不仅给统计造成了许多困难，亦为预算单位根据需要调剂或隐藏诸如“三公消费”等敏感信息创造了机会。借鉴私人部门财务信息标准化披露经验，通过使用标准程序、标准报告内容（预算报告、政府综合财务报告等）、标准格式和标准术语实现庞大的预算信息披露的标准和统一，应成为预算信息标准化披露的首要任务。

模块二：预算编制标准的接口、分离与过程

目前，预算单位、尤其基层预算单位大多仅以简单地“基数加增长”的方法逐年编制预算，由于预算审核单位和编制单位信息不对称，导致一些预算编制不合理，这不仅造成财政资源浪费，大量预算资金不断沉淀导致预算僵化等问题，也给推进财政资金统筹使用带来了极大阻力；如，中央决算草案与中央部门决算草案衔接不够，未包括事业收入、其他收入等内容的问题便是其中一例。预算编制过程中信息披露的标准化，应对确定性预算和非确定性预算分开披露，通过要件分离呈现预算数据的逻辑依据和产生过程，并在同级预算、上下级预算之间设置标准接口实现不同预算之间的有机衔接。确定性预算为确定发生的事项安排资金，遵照类似“价格×数量”的方法进行编制，信息披露的基本要件就应该是对预算编制中的价格和数量分别详尽披露，以提高预算报告可读性，便于广大纳税人进行监督，如人员经费应通过“科员薪资标准×科员人数+副主任科员薪资标准×副主任科员人数+正部长薪资标准×正部级人数”加以确定。非确定性预算为有一定发生概率的事项安排资金，在确定性预算编制的基础上加入发生概率这一权重，如在年初安排本年度救灾物资，应将灾害发生概率纳入考量范围加以披露。在同级预算、上下级预算之间设置标准接口，则可有效解决诸如中央决算草案与中央部门决算草案衔接不够等问题，实现不同预算之间的有机衔接。以此标准披露预算编制信息，如此一来人大和纳税人在审查、查阅预算报告时所面对的就不再是“天书”般的巨额数字，而是对各个支出项目加以分解后的要件明细，能更清晰准确地甄别预算规模的膨胀是因为人均工资上浮还是人员数量增加造成的，并进行针对性的审查监督，既能防治预算资源的浪费，亦能明确改善预算僵化等问题。

模块三：绩效信息的甄别与披露

预算信息标准化的目的之一是绩效评价。由投入导向到结果导向的转变是我国预算改革的主要方向，在确保公共资金使用合规性的基础上强调使用结果绩效，以绩效评价倒逼财政资金提升使用效益，促进财政资源利用能力突破现有瓶颈。在全国各地绩效评价活动全面展开的前提下，明确甄别绩效评价中成本和收益信息，确保绩效评价在全面、真实、及时的信息基础上开展是确保评价结果客观性的重要保障。审计工作报告中指出用以前年度超拨资金抵顶支出等问题必须予以纠正，否则绩效评价基础数据的准确性便无从谈起。一方面，应以相关性、效果、效率和可持续为准绳建立统一有效量化的绩效评价体系，强调绩效评价过程中客观性标准的占比，弱化主观因素对评价结果的影响；另一方面，逐步在政府会计系统、财务报告系统和预算系统中依次推行权责发生制，确保绩效评价中资产、负债信息的全面真实可配比，提高绩效评价结果的可行性。

预算是政府施政的重要载体，预算信息的披露和公开事关政府施政和国家治理的透明和公民参与，事关公共资金暨所有纳税人的集体利益，其根本在于预算信息应当如何分类和组织并予以标准化，才能达到预算“公开透明”的基本要求。不可否认，在预算公开方面，我们已经取得了明显的进展，但信息披露的标准化仍值得我们持续推进和关注。（中国社科院财经战略研究院课题组谢林 张伟）