今年的审计工作报告再次提及地方政府性债务问题，反映了债务规模的变化以及地方政府债券的发行情况。纵观近年来的审计工作报告发现，审计署一直致力于推动将地方政府债务纳入预算管理。2010年以来，审计署先后组织开展了全国地方政府性债务审计、全国政府性债务审计和部分地区政府性债务跟踪审计，摸清了政府性债务底数，揭示了债务管理中存在的主要问题和风险隐患，提出了审计建议，为全面加强和规范政府性债务管理提供了科学依据。经过几年的努力，地方政府债务纳入预算管理进入了实质性阶段。十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2015年1月1日起施行的新《预算法》开放地方政府发债的“正门”，为地方债的“阳光”管理奠定了制度基础。2014年9月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确：“建立‘借、用、还’相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展”。上述措施的出台都有助于地方政府将债务纳入预算管理，规范地方政府举债行为。

针对庞大的存量债务，中央政府确立了以发行地方政府债券置换存量债务的方案。据审计署公布的审计结果，截至2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，其中仅2015年到期债务就高达1.86万亿元，如果算上2013年6月以后新增的需要在2015年偿还的债务，地方政府偿债压力更大。按计划，财政部已公布了两期地方政府置换债券发行额度，但置换过程并未如预期顺利推进。本次审计工作报告中就揭示了地方政府债券发行进度较慢的问题。

我们认为，在我国中长期资本市场并不发达的体制环境以及当前经济下行压力较大的背景之下，不能就此否认发行地方政府置换债券的必要性。

必要性之一：有助于硬化地方政府预算约束。

国发〔2014〕43号文件明确，“地方政府对其举借债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，释放出中央要求地方独立承担地方债权责的信号。此次地方政府置换债券的发行，从发行主体看，改变了以往由中央政府“代发代还”到“自发代还”的模式，将省级政府作为债券发行和偿还的主体，统一了地方政府作为发行主体的权利和义务，突出了省级地方政府在债务发行和偿还中的作用，有利于强化市场约束，明晰偿债主体，从而控制和化解地方债务风险。该举措是推动我国地方政府债务管理体制改革进程的一次有益尝试。置换债券中的一般债券和专项债券分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，有助于地方政府规范举债行为，加强债券资金管理，促进债券资金按照规定用途使用。

必要性之二：有助于化解地方政府债务风险。

当前我国地方政府债务风险是由于债务期限错配而造成的流动性风险。在现阶段地方政府投资需求相对较大，而收入增长放缓和存量债务都需按期偿还的情况下，地方政府的短期资金压力剧增。债务置换在一定程度上能延长地方政府偿还债务的周期，有效解决短期流动性问题。债务置换就是用新发行的债券置换存量的贷款及其他高成本的负债，以省级政府为发行主体的债券融资成本将明显低于银行贷款，尤其是大大低于信托类融资等存量债务的利率水平。将存量债务置换成低利率、长期限的地方政府债，将有效提高地方政府的融资能力和偿债能力，推动地方政府投融资体制改革良好环境的形成。

必要性之三：有助于促进经济平稳增长。

发行地方政府债券置换存量债务是稳增长的重要举措。当前经济下行压力加大、地方财政收入增速持续放缓，房地产市场需求减少，政府消费能力明显下降。而现阶段由于偿债压力较大，地方政府缺乏投资的活力与动力，其他社会资金的投入也会随之减少。发行地方政府债券置换存量债务，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，缓解部分地方支出压力，腾出更多资金用于重点项目建设。地方政府债务置换将盘活大量的存量信贷资源，置换后商业银行将有更多的增量资源用于满足实体经济的资金需求，从而带动以城镇化和“一带一路”为代表的一系列基础设施项目的建设，促进宏观经济平稳运行。

尽管发行地方政府置换债券有着诸多必要性，但是我们应该清醒地看到，在发行地方债的过程中，还有许多值得完善的地方。我们还应着眼长远制度建设，进一步推进地方政府债务置换的市场化规范。一是体制机制还有待健全。财政部、人民银行、银监会联合发布《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库〔2015〕102号）以及相关操作规程，规定了债务定向置换的对象范畴、债券期限、利率范围以及截止期限，以类行政指导性安排稳定市场，力推置换，使得43号文件所释放出的中央政府“不救助”的承诺恐大打折扣。还需要配合长远制度化建设，提高地方政府债吸引力，提升地方政府偿债能力与实力，硬化预算约束。二是在发债程序和节奏上，还缺乏前瞻性的制度安排。以2015年债务置换为例，3月财政部公布各省第一批置换债券发行额度，然后层层下达省、市、县，截至6月尚有多数置换债券未能发行。这就意味着2015年前几个月，地方大量到期债务没有偿债来源。在地方政府债券发行置换尚未常态化，债务收入未实现滚动性的条件下，亟需在制度层面，调整债券限额审批程序、时间，必要时进行前瞻性的债务资金安排，防止“稳增长”资金链条的断裂以及债务偿还资金的真空。三是地方政府债券置换的相关配套制度建设还有待健全、完善。当前，我国地方政府债券风险评估缺乏令人信服的依据。风险评级基础—政府权责发生制财务报告尚处于试编阶段。地方试编报告中大部分数据依据收付实现制的政府决算资料，偏离了权责发生制下依据权责归口收入费用的原则。因此目前市场无法全面判断地方政府真实偿债能力，地方政府债券难以实现市场化的定价。建议尽快完善配套制度建设，包括加快推进政府权责发生制财务报告制度，出台既与国际接轨，又符合中国现实国情的新政府会计准则，进一步推动政府财务信息的完整、公开、透明。同时，规范市场评级机构行为，为真正实现地方政府举债行为的市场化监管打造公正、良好的市场环境与制度基础。（中国社科院财经战略研究院课题组 张爱华、冯静）