中国审计学会“深化财政审计专题研讨会”于2010年6月17-18日在北京召开，20余位来自部分省、市审计机关，署业务司、特派办和派出局的领导参加了此次会议。与会代表围绕当前财政审计工作面临的形势和要求、财政审计工作的经验和存在的问题、进一步深化财政审计工作的目标和方式方法，以及深化财政审计工作应遵循的原则及应采取的措施等，进行了深入而热烈的讨论，会上提出的一些观点为新形势下如何深化财政审计提供了有益的启示。现将他们的研讨材料选登、摘登如下：
关于深化财政审计的两个问题
财税海关审计局 赵保林
一、围绕公共财政框架设计财政审计目标和思路
（一）计划经济时期的财政和财政审计
计划经济时期的财政首先强调的是分配职能，主要是政府与企业之间、中央政府与地方政府之间的分配，如利改税，分灶吃饭体制，划分税种体制，划分税种、核定收支、分级包干体制。其次是监督职能。财政审计相应侧重的也是财政分配过程中存在的问题和政令统一问题，如减免税问题，侵占上级财政收入问题等。当时，审计每年参加税收财务物价大检查，极少关注预算支出和财政政策实施情况。这一时期财政审计目标可概括为“监督分配秩序、维护政令统一”，审计对象侧重于财政收支，审计内容特别关注的是财政收入的真实性、合法性。1994年“分税制”后直至实行公共财政改革前也基本未跳出这个圈子。
（二）围绕建立和实行公共财政制度来设计财政审计目标和框架
1998年我国正式提出建立公共财政的改革目标，随着财政的“公共性”日益凸显，财政审计的视野也逐步拓宽。
公共财政是建立在“公共产品”和“市场失灵”理论基础之上的，其本质特征是满足社会公共需要，它是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。公共财政的特征包括公共性、非盈利性、调控性和法治性。公共财政的基本职能有资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能、监督管理职能。而公共财政的框架由政府支出制度、政府收入制度、公债制度、政府预算制度、社会保障制度、财政政策制度、财政体制和财政管理制度等所构成。公共财政改革目标的提出，使我们对“财政”和财政审计有了重新认识。
财政，既有“财”的问题，又有“政”的问题，财里有政，政里有财。财政审计的目标绝不仅仅是依法聚财、用财、理财的问题，还有一个政策或依财施政问题。财政是一种分配和再分配手段，也是一种政策或施政工具，不单纯是一个经济概念，也属政治范畴。财政决定着政府活动的范围和方向，有政治活动的地方就有财政的影子，财政活动也折射出政府如何履行职责以及履行的结果（效果）如何。例如，社会保障支出不单是支出问题，还是政府如何促进社会公平、正义与和谐的问题；教育支出也不只是看用于教育的支出规模有多大、是否真实合法，还要看培养了多少人才、教育资源配置是否公平合理等等。因此，财政审计不能就财政论财政，还需要通过财政审计看政府及其部门和有关单位履行职能、执行政策情况。
本人倾向于围绕公共财政框架建立财政审计的长期（战略）目标和思路框架，围绕现实需要建立财政审计的近期具体目标和内容体系。从长期看，就是通过审计促进建立具有公共性、非盈利性、调控性和法治性特征的公共财政制度，并推动政府和有关部门认真履行公共财政职能，提高财政绩效。从近期看，就是通过审计，促进加强财政管理，推动财政改革，监督财政政策有效落实。促进加强财政管理：服务人大、政府和社会公众的需要，促进加强财政的规范化、法治化、民主化建设，关注财政安全，加强中央和地方财政收支的日常监督管理。推动财政改革包括推动税制改革、财政体制改革，建立完整的政府预算体系和政府资产负债等财务报告体系。监督财政政策有效落实涉及监督调结构、促发展、惠民生有关财税政策的落实，如促进经济转型升级、“三农”、社会保障、科技创新（培植新的经济增长点）、教育、医疗卫生等财税政策的落实。
因此，以中央财政收支审计为例，财政审计内容体系应包括预算收入的真实、完整、合法性审计（税收及关税、非税收入、债务收入审计）；支出审计，包括中央本级支出（中央政府直接投资、部门预算支出、其它财政专项资金支出等）和补助地方支出（转移支付、专项补助等）审计。财政审计又可分为政策层面审计或审计调查和技术层面审计。政策层面审计或审计调查，如调整结构、促进消费、转变经济增长方式、提高经济增长质量相关财税政策落实，与民生和公共服务有关的财政支出结构调整，地区间均衡发展政策落实等；技术层面审计则指的是财政收支的真实、合法、绩效审计。
还需要指出是，实行政府绩效预算恐怕是将来预算改革的一个趋势，财政部正在进行相关研究和试点。有研究报告指出绩效预算的核心是把绩效管理引入预算管理，是结果导向型预算；绩效预算的宗旨是实现预算管理科学化；绩效预算是在原有预算制度基础上升成的改革；绩效预算最大的作用是推动行政管理体制改革深化；绩效预算本质上属于分权化改革。近年来预算执行审计中也逐渐感到，绩效问题能够反映部门花钱履行职能及其效果情况，能够体现政府执政能力和水平，社会更为关注。对此审计机关应给予足够重视，要抓紧研究，早日拿出方案。
（三）围绕财政审计目标和内容建立组织保障体系
围绕财政审计目标和内容建立组织保障体系关键在于建立审计“一盘棋”，完善横向结合、上下联动组织体系，整合审计署业务司、派出局、特派办和地方审计机关力量，共同完成某些财政审计任务。
建立人才、制度和审计技术保障体系。“人”的问题包括人的观念、政策理论和业务素质、实战能力等是关键，而财政审计大格局的组织制度和运行机制问题、审计结果运用问题、财政审计资料库的建立及数据分析和预判，审计方式方法创新等技术问题也都是需要认真思考的问题。
二、关于中央部门预算执行审计的深化问题
开展中央部门预算执行审计以来，署党组先后提出了“守土有责、把握总体、突出重点、整改提高”的十六字原则和“严格查处、立足整改、规范提高”的十二字方针，派出局审计工作也逐渐形成了“摸清家底、揭露问题、促进管理、推动改革、制约权力，提高效益”的基本思路。这些原则、方针和思路融入到审计工作发展规划和每年的审计实施当中，取得了明显的成效，今后还应继续坚持和不断完善。根据近几年审计发展情况和发挥审计“免疫系统”功能的需要，今后几年审计思路要有所侧重，重点可放在揭露突出问题、建立问责机制、促进加强管理、推动财政改革和促进提高效益方面。
（一）继续将查处违法违规问题作为基本立足点，向“责任审计”过渡。要进一步完善与有关职能部门的通报、移送、会商等各种载体和渠道，建立健全审计问责运作机制。无论是真实合法性审计，还是绩效审计，都要将“问责”落到实处。同时，创新方式和措施，加强对被审计单位及其有关人员的财经法纪宣传教育，促使其从思想上筑起“免疫”防线。
（二）加强内部控制分析和外部体制机制制度问题研究，努力帮助中央部门优化内外环境。结合近年审计发现问题和被审计单位特点，组织专门力量，适时开展以预算管理、财务管理、资产管理为重点的内部控制制度评审试点，在试点基础上逐步推广，推动中央部门逐步建立健全内部控制制度及相关运行机制。加强对体制机制制度问题的综合研究，创新和拓宽反映渠道，追踪落实情况，确保在改革体制、健全机制和完善制度方面取得实效，促进部门预算的完整性、规范性和法治性建设。
（三）将中央部门预算执行审计和联网审计结合起来，增强审计预判性和预防性。署计算中心已经拥有中央部门预算执行的大量数据，应进一步加强对部门报送预算的统一管理，集中部分技术人员和一线审计人员进行分析，对预算执行中可能出现的问题作出预判，结合政府工作大局，对年度审计目标和审计重点内容提前进行酝酿和安排。大力开展研究型、专题型和精细化审计，这是审计出成果的一个有效方式。如近年来所属单位调查、信息安全调查、会议费出国费调查、定员定额调查、虚假发票审计等均取得很好成效，需要总结经验继续深化。同时，进一步加强联网审计工作，密切预算执行审计与联网审计关系，规范联网审计的项目计划管理、审计文书传递与整改、审计结果运用等。
（四）从战略角度对绩效审计作出实际步骤安排。对中央部门绩效审计的目标、内容、评价等开展专门研究并进行试点，借鉴国际经验，结合中央部门职能特点和预算执行情况，形成有中国特色的政府部门绩效评审框架和公告制度。先期可每年选择一些专项资金较多、职能相对单一部门进行绩效审计，取得较为成熟经验后再全面推开。通过绩效审计，促使中央部门更加有效履行职责，为经济社会发展提供更好的公共产品和服务。
（五）制定分部门审计规划。加强对近年来审计情况和各部门特点的研究，由各派出局针对各自审计管辖范围，制定分部门的审计规划，明确未来几年的审计目标、审计重点和实施步骤，力争每年解决几个突出问题，争取在几年内促使被审计单位明显减少违法违规问题、杜绝重大违法违规问题。
（六）围绕建立财政审计大格局，扩大“上下联动”范围，增强“横向结合”深度。从服务政府宏观管理、服务公共财政改革和服务“两个报告”的需要出发，切实加强财政审计大格局的统筹协调力度。扩大中央部门预算执行审计“上下联动”范围，增加中央预算支出审计覆盖面。建立一个超脱于各司局的独立办公室，统一协调财政部和发改委具体组织预算执行情况审计、中央部门预算执行情况审计和各项财政专项资金审计，定期召开联席会议，解决审计实践中的具体问题。
从构建财政审计大格局的视角深入开展
发展改革委组织分配的中央投资审计
审计署发展统计审计局 刘丹
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出“要整合审计资源，构建财政审计大格局”。我们认为，应该从构建财政审计大格局的视角出发，进一步更新审计理念，转变工作思路，围绕构建财政审计大格局的整体思路推进并深入探索。具体思路是：
（一）加大审计资源整合力度
审计资源整合是一个系统工程，涉及到审计目标、审计范围、审计重点内容、审计报告体系以及审计成果利用等各个方面。在审计组织方式上，目前主要是应围绕“结合”二字，完善“上下联动、纵横联系”的审计模式。
（二）加强审计项目管理力度
发展改革委组织分配投资审计参与单位既有署行政事业司，又有署派出审计局如发展统计审计局，还有18个特派办。这是一场各参与单位都在打阵地战，各个战场战况关系到整个战役的胜利。因此，整个项目的统筹协调与管理非常关键。在审计时要加强管理，注重查出共性问题，发现问题线索后及时沟通、及时协调、及时下达、统一收集、统一汇总，增强问题的综合性。
（三）提高审计查出问题分析深度
注意从各单位报告中发现共性问题，深层次挖掘这些共性问题产生的原因，提出相应的建议，督促被审计对象从健全制度的角度加强项目管理，切实提高依法行政水平，深化对发现问题的分析力度。
（四）提升把握问题高度，为写好“两个报告”服务
审计工作要围绕“两个报告”开展，反映安排的投资项目情况、分配资金使用绩效和项目运营状况，从宏观性、全局性的高度深刻揭示项目安排中的问题，注意收集审计查出问题整改情况。这就要求我们增强为“两个报告”服务意识，围绕如何在“两个报告”中体现发展改革委组织分配投资审计成效收集素材，增强时效性，督促发展改革委及具体项目执行单位及时整改、早日取得整改效果，提升审计成果，在促进经济发展方式转变和经济结构调整中充分发挥审计的建设性作用。
（五）不断创新审计方法
1.探索跟踪审计。我局的审计项目单位分布在京内其他部委中央企业、京外各省、自治区、直辖市。按照温总理提出的“财政资金运行到哪里，审计就要跟进到哪里”的要求，要加大对“政府投资项目”的跟踪审计，把审计关口拉伸到全过程进行重点审计。这就要求我局进一步增强“守土有责”意识，及时了解与掌握发展改革委当年组织分配中央财政投资的总体规模、结构分布、重点行业及项目、具体措施与进度。
2．加快推进绩效审计。要从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等方面综合审计发展改革委投资分配使用效益、效率和效果，推动发展改革委进一步加强审计项目绩效管理，逐步实现项目申报单位在申请项目时同时上报项目绩效目标、确定项目绩效评价指标体系的制度，为发展改革委管理考核项目、审计部门评价项目绩效提供依据，促进投资决策科学与规范化，促进投资体制的完善和投资效益的提高，减少投资决策失误导致的损失浪费。
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