中国审计学会“深化财政审计专题研讨会”于2010年6月17-18日在北京召开，20余位来自部分省、市审计机关，署业务司、特派办和派出局的领导参加了此次会议。与会代表围绕当前财政审计工作面临的形势和要求、财政审计工作的经验和存在的问题、进一步深化财政审计工作的目标和方式方法，以及深化财政审计工作应遵循的原则及应采取的措施等，进行了深入而热烈的讨论，会上提出的一些观点为新形势下如何深化财政审计提供了有益的启示。现将他们的研讨材料选登、摘登如下：
关于制定财政审计目标的一点思考
审计署上海特派办 卢家辉
实践证明，干任何工作、任何事都离不开思路和目标，思路决定出路，目标决定结果。科学制定财政审计目标，为财政审计提供正确的引导和目标追求，是需要不断研究和深化的重要课题。本人从实践中体会到，当前在制定财政审计目标方面，存在的问题和薄弱环节主要有：一是过于强调宏观，目标“高大空”缺乏可操作性；二是过于强调求全，目标范围“宽广散”，重点不突出，审计结果缺乏力度和深度；三是过于强调统一，目标制定一般围绕一个方案、一套表格、一种形式，缺乏区别对待，制约了审计的主动性和创造性。对此，谈一点个人的体会和思考。
一、科学制定财政审计目标，做好四个结合
（一）注重审计目标适应性与可操作性的结合
财政审计是法律赋予审计机关的基本职能，它在发挥审计免疫系统功能，促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。但随着我国财政经济体制改革的不断深入，财政工作出现了许多新问题、新情况，这就要求制定之相适应的财政审计的目标。目前财政审计目标往往过多地盯在财政部门自身的违规问题上，审计报告往往涉及管理体制中的深层次问题则反映得不够透彻，对促进加强预算管理的指导作用不大。有些财政审计目标与实际情况脱节，使得财政审计的可操作性不强。财政审计如何与瞬息万变的财政改革相适应，我想：在制定审计目标时，首先必须坚持法律法规为基础，在任何情况下都不能脱离依法审计；其次，紧跟和适应国家宏观调控政策措施的总目标；再者，要满足微观运行和财政资金安全、有效的需要。只要很好地适应了经济社会发展的需要，财政审计才能有的放矢，才能在实践工作中更具可操作性，进而做到：一是围绕国家宏观调控政策措施总目标，对各审计目标进行细化、归类重组，制定出综合性、多层次的审计子目标。二是强化财政审计目标的政策性与资金性的结合。三是不断开拓和创新财政审计目标，适应经济社会发展的实际需要。
（二）注重审计目标实用性与建设性的结合
随着财政体制改革的不断推进，部门预算、国库集中支付、政府采购等制度相继建立与完善。面对财政职能变革的新情况、新问题财政审计还需要深入细致的审计和研究。财政审计目标要具有实用性，就是要通过某项财政审计实现推进、促进某项政策、制度和机制的发展和完善，以发挥审计的建设性作用。如何更好地实现财政审计的实用性与建设性目标的结合呢？首先，我们可以寻求财政审计与金融、投资等其他专业审计的结合，因为当今经济社会的发展和国家宏观调控均具有较高的关联度，并非只能通过某一方面因素的审计就能够实现其功能。比如，宏观经济政策一般是财政与金融政策的权衡和统一的结果。其次，将财政审计与效益审计相结合。在以真实性、合法性审计为基础，以审计财政性资金为主要内容的同时，分析评价资金使用的经济效益和社会效益，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。第三，将财政预、决算审计与专项资金审计及专项审计调查相结合。充分利用审计调查方法灵活、便于操作、易于深入的特点，对有关涉及民生政策和重大决策的落实情况、中央和省级专项资金的管理使用情况进行审计调查，注意分析和解决专项资金运行中存在的深层次问题，分析产生问题的原因，提出审计意见和建议。
（三）注重审计目标的敏感性与可持续性的结合
目前，我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段，这都需要财政审计目标应当具有敏感性，同时，改革与政策是一个长期而持续的过程，因此，财政审计目标还要注重敏感性和可持续性的结合。在具体目标的制定上，可以从以下几个方面进行探索：一是规划好财政审计的中长期目标、短期目标和临时性目标的关系。二是建立与财政审计有关的监测系统，紧跟财政体制改革的步伐，保证财政审计目标的敏感性。三是建立财政审计目标的“滚动目标体系”，制定的目标不是审一次，审一年，而是连续审多次，审多年，集中一段时间解决1到2个问题，保证财政审计目标的可持续性。
财政审计是国家审计永恒的主题，建议选择若干个审计目标，利用2至3年或更长的时间研究解决财政体制改革甚至是经济体制改革中的某些迫切问题，以求实效。
（四）注重审计目标的多元化与层次化的结合
我国幅员辽阔、地区之间差异大，在财政审计目标的制定上也应当考虑财政审计的这种多元化。因此，要在制定审计目标时，注重以下几个问题：一是制定财政审计目标时，要考虑至中西东部经济发展水平、财政状况等方面因素，制定的审计目标要体现地域的多元化、发展的多元化和改革目标的多元化。二是制定财政审计目标时，要考虑一个地区不同级次、不同范畴和不同特色的实际，在各层次上反映问题，确定目标。三是允许同一审计项目特色化目标的制定，以实现多元化和层次化的紧密结合。
然而，这与目前的考核还存在着一定的矛盾，因此，如何调整，以最大限度激励审计人员的创造性和开拓性，这还得加以权衡和考虑。
二、实现财政审计目标和财政审计内容的协同，突出三个重点
（一）注重财政审计目标的制度性
无论财政预算编制，财政预算执行，还是提高财政资金的使用效益，都需要制度来保障、规范和约束，因此，审计机关在揭露预算执行过程中存在的问题和揭露经济犯罪的同时，还要加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审查力度，从体制、政策、法规、管理方面分析原因，提出对策，促进有关部门的研究解决。
（二）注重财政审计目标的民本性
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》确定审计工作的总体目标是把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。所以，我们要把民本思想贯彻到财政审计之中，要注重民生工程、注重民生项目、注重民生资金，把人民群众的钱看好、用好。只有注重财政审计目标的民本性，财政审计才有很强的生命力。
（三）注重财政审计目标的集合性
“财政资金走到哪里，审计就跟进到哪里。”这说明围绕财政资金的运行是制定财政审计目标的基础。在安排年度审计项目计划时，要以财政审计为龙头，将行政事业单位财政、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计列入财政审计的范围，将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中，在专业审计过程中，进行部门预算执行审计，对财政审计内容进行集合，实现资源共享，既避免不必要的重复检查，又提高审计工作效率。
三、探索财政审计目标与财政审计的方式方法的统一，提升财政审计的水平和层次
财政审计不能就账论账，就账论事，而应当就问题论道理、论管理、论制度、论改革，要有严谨求是的态度，站在宏观角度对审计发现问题和情况进行分析和提炼。抓住关键问题和本质问题，善于从众多零散的问题中，筛选出真正具有代表性、规律性的东西，在总结归纳的高度和深度上下功夫，防止就事论事，满足浅尝辄止。要透过现象看本质，挖掘产生问题的根源，提出解决问题的方法。从前瞻性、战略性高度看待财政审计，探索财政审计的方式方法，提升财政审计成果的利用层次。
（一）以财政大格局审计为核心，构建“统分结合、讲究时效、重点跟踪”的财政审计体系，甚至有必要对现有审计机关内设机构进行科学划分及整合，以利财政大格局审计方式的形成和运作。围绕政府和人大对“两个报告”的要求，财政审计应科学安排审计项目，合理组织审计资源，在对财政资金收支的整体状况进行检查评价的基础上，对财政经济运行中的热点问题以及潜在的财政风险等及时安排力量进行调查研究，同时注重对国家重大经济决策的贯彻执行进行全面跟踪，有效发挥审计免疫系统功能。
（二）转变审计观念，改进审计方法，加大成果反映，跟踪落实整改。围绕审计的总体思路和目标，一是要彻底转变审计观念，从传统的揭露问题、查错防弊转移到注重从宏观上考虑问题，从机制、体制上分析问题，并合理中肯、实事求是地提出建议；二是要改进审计方法，实现由“账本审计”的传统审计方法向以计算机审计为核心内容的现代综合性审计方法转变；三是要加大成果反映，将审计报告的整体性与信息简报的时效性相结合，多层次提炼和反映审计成果；四是要跟踪落实整改，要把对审计整改落实情况的检查作为一项重要工作来抓，能整改的事项要求立即整改，分期整改、不能整改的事项，审计部门要加强跟踪，落实具体措施；五是要及时总结和交流经验，相互促进、相互推动，不断提高财政审计工作水平。
（三）提高对财政审计的“广义性”认识，通过多种审计方式去实现审计目标。从广义上讲，财政审计涉及所有与财政资金有关的范畴。比如，预算执行审计、财政决算审计、财政专项资金审计、投资审计、经济责任审计和绩效审计均涉及广义的财政审计。如何在法律框架下，依法审计，最大程度地实现财政审计目标的总体性和综合性哪？这就需要在方式方法上进行探索。如，在预算执行审计中可以探索上审下和同级审的结合，中央转移支付等财政专项资金审计中可以探索绩效审计和投资审计的结合，经济责任审计中可以探索政策落实情况审计和财政、金融和投资多类型审计的结合。
此外，还要在审计中注重三个协调：一是注重范围与时间的协调，避免大而全和时间无法保证质量现象的发生。二是注重审计点与面的协调，避免个别推断总体的错误逻辑推理。三是注重典型性与普遍性的协调，提高审计成果的说服力。
现阶段财政审计目标及深化途径
武汉特派办 陈彦青
近几年来，财政审计在理念上经历了从一体化到大财政再到大格局的不断深化的过程；从审计形式和内容上经历了以收入审计为主，转向收支并重以支出审计为主，直到当前以全部政府收支为主，以财政政策为导向，以财政资金流向为主线，以维护财政安全，促进经济发展方式转变，充分发挥国家审计“免疫系统”功能为目标的不断深化的过程。财政审计目标逐步深化并不断深化和完善，当前由免疫系统理论指导的财政审计大格局运行模式下的财政审计目标如何定位和进一步深化，事关财政审计大格局的整体推进和有效实践。
一、财政审计最高目标是维护国家财政安全
财政安全是国家社会经济安全的核心，国家审计免疫系统理论客观上要求国家财政审计的最高目标就是维护国家财政安全。维护国家财政的正常运转，推动经济社会又好又快可持续发展，这也是财政审计工作的出发点和最终目的。
影响国家财政安全的因素来自政治经济社会的方方面面，体现于政府收支和政府资金运动的全过程，要实现财政审计目标必须采用大格局的财政审计模式，运用系统的、完整的、有序的审计方式和方法，实现财政审计向大格局的审计模式转型，通过财政审计大格局，最终要实现审计工作的“四个转变”：一是在审计内容上从关注财政一般预算资金向全方位关注政府性资金转变；二是从审计范围上从财政收支审计并重向政府公共财政审计转变；三是在审计方式上从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变；四是载审计成果运用上从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的体制机制问题转变。
二、财政审计的中期目标（或中介性目标）是推动建立公共财政体系以及运行机制
影响财政安全的内生因素就是财政体制和运行机制问题，财政既是国家分配和配置资源的手段，也是宏观调控的手段之一，社会收入分配和资源配置，以及宏观调控是否有效，取决于财政体制和运行机制是否科学有效。建立社会主义公共财政体系是社会主义市场经济体制改革的客观要求和必然选择。党的十六大确定我国必须建立公共财政体系，推进基本公共服务均等化，这既是财政改革的目标，也是财政审计的目标，财政审计通过推动公共财政体制和机制的建设，促进财政体制由建设型财政向民生型财政转变，进而实现维护财政安全的最终目标。
公共财政的核心就是着力推进基本公共服务均等化，主要基于以下三点：
第一，推进公共服务均等化是解决我国目前基本公共产品稀缺，实现社会公平正义的重要途径。建立和完善机制公平、机会公平、规则公平等社会公平保障体系，解决市场公共产品供给失灵的问题，实现十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的公共服务目标，切实改变目前经济发展和社会发展不均衡，城乡之间、区域之间不均衡，社会阶层之间不和谐的问题。
第二，推进公共服务均等化是深化政治和行政管理体制改革，建设服务型政府的需要，公共财政是服务型政府的重要标准，通过建立公共财政体系，实现公共服务均等化，是调整财政收支结构，衡量政府绩效的新理念、新导向。
第三，推进公共服务均等化是转变经济发展方式，促进和谐社会建设的主要举措。当前，我国消费对经济增长的贡献率低，GDP增长主要依靠投资和出口拉动，其根本原因是社会收入分配不平衡，公共服务产品供应和消费不足。大力推进公共服务均等化和产品供给，有利于发展方式的转变，有利于国民素质的提高，推动经济增长主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、自主创新转变。
因此，把推进公共财政体制改革，实现公共服务均等化作为财政审计的中期目标（中介目标），符合财政体制改革目标，符合我国经济社会发展方向。
长远目标和中期目标可以综合概括为“改革、管理、绩效、安全”。
三、当前影响公共财政体系建设的突出问题
实现和深化财政审计目标，必须做到通过审计深入分析和揭露当前财政体制机制中存在的突出问题，提出有针对性的解决办法，引起国务院和相关部门重视并加以解决。
这几年的审计发现，当前影响我国公共财政体系建设突出的，带有全局性和宏观性的问题有以下几个方面：
一是财政法律体系建设滞后且不完善，难以真正做到依法理财，如预算法还需进一步修订完善，税收和转移支付等方面法律缺失等。
二是政府预算体系不完整、不透明。现行政府预算分为一般预算、基金预算、预算外专户预算三个部分，此外还有部门预算，预算口径、内容、核算等方面都不完善，难以做到公开透明。此外部分财政资金游离于中央金库管理体系之外，不利于国库资金管理的有效性和完整性。
三是政府会计制度不健全、不科学。政府资产负债管理机制尚未建立，政府财政信息统计报告制度缺失，不利于政府资产和负债的管理。
四是政府利用财政和财政信用参与国民收入分配和社会资源配置的秩序较为混乱。如，税收结构、税收负担不合理，财政支出结构不合理，政府通过财政支出手段过度干预企业资源配置，利用财政信用直接或间接进入竞争性行业，自行制定与中央政策不符的地方财政政策，采取补贴、补助、奖励等优惠政策招商引资，过度干预市场，引起区域间不当竞争，浪费社会资源等。
五是政府间财权与事权不匹配。政府经济责任划分不清晰，责任目标不明确，政府调控经济的方式、手段缺乏法律约束。
四、深化财政审计的途径思考
当前深化财政审计面临的形势表现为三个不适应：
一是政府调控经济的手段越来越注重运用财政政策和货币政策以及其他经济政策，这就从客观上要求我们财政审计必须对这些宏观调控政策的效果进行跟踪审计，但是我们的审计能力还不能完全适应这种要求。
二是政府在财政资金的筹措和运用上，由单纯的一般预算资金转向全口径的政府性资金，而我们目前财政审计比较习惯于审计一般预算资金，审计范围还不能完全适应这种变化。
三是财政改革和财政政策正在向以公共服务均等化为核心的公共财政转变，而我们的审计目标和审计计划安排还不能完全适应这种转变。
针对当前面临的上述形势，必须坚持免疫系统理论指导下的财政审计大格局审计思路，建立“三套报表一起审、三驾马车一起跑、三股力量一起上”的大格局财政审计模式，深化财政审计工作。
一是在审计范围上，三套报表一起审，即将一般预算、基金预算、预算外专户资金等全部政府资金纳入审计范围，从根本上解决当前只注重一般预算执行以及一般预算和部门预算不一致的问题。
二是在审计组织方式上，三驾马车一起跑，即将中央预算执行审计、省市长经济责任审计和财政专项资金审计作为财政审计的基本框架。每年的11月至次年的4月完成中央预算执行审计任务，5月至10月开展省市长经济责任审计和专项审计或调查。
三是在审计资源整合上，实行审计署派出局、特派办和地方审计机关三股力量，围绕上述三大项目统一安排，联合作战，同时建立派出局和特派办之间、审计署和地方审计机关之间审计信息交流互换平台，做到资源共享，计划统一，协调联动，避免重复审计，各自为战。
四是增强财政审计计划安排与财政改革和国家宏观政策的吻合程度，提高审计计划的科学性、针对性、时效性，提高审计的主动性，避免临时性和随意性。同时，适当增加特派办制订计划的自主权，将计划制订和执行的责权利有效结合起来，提高审计质量和审计成果。
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