财政预决算审计是《审计法》赋予审计机关的基本职能，是国家审计的永恒主题。在维护经济秩序、推动财政改革、促进社会和谐发展等方面发挥着积极作用。同时，财政预决算的审计情况和结果，也是各级党委、政府、人大以及社会公众关注的焦点之一。从某种意义上讲，财政预决算审计工作的好坏，决定着审计职能作用的发挥程度，进而决定着整体审计工作的成功与失败。近年来，随着我国财政体制改革的深入和公共财政框架的建立，对审计机关来说，结合公共财政逐步建立和完善的实际，立足实践，拓展思路，从理论的层面不断研究深化财政预决算审计的新思路、新方法，已成为进一步发挥国家审计“免疫功能”作用的必然选择。各级审计机关围绕财政预决算审计这一主题，不断研究和改进工作方法，强化领导，加大力度，突出重点，协调联动，使财政预决算审计不断深化和加强，实现了年年都有新角度，年年都有新突破。笔者根据多年来财政预决算审计工作实践，结合形势的发展变化对审计工作的新要求，就新时期深化财政预决算审计，谈点自己的见解，仅供探讨。
一、财政预决算审计必须在强化真实性、合法性审计的基础上将审计重点转移到财政资金的效益性上来。
众所周知，对财政收支、财务收支以及经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计，是审计工作的统一整体。真实性、合法性审计是审计工作的基础目标，效益性审计是建立在真实、合法审计基础之上的更高层次的目标。近年来，随着财政预决算审计工作的进一步深入，各级人大和政府对财政预决算审计工作越来越重视，对审计工作给予充分肯定的同时，也寄予了更高的期望，提出了更高、更严的要求。审计机关如何面对新形势，迎接新挑战，与时俱进地开展好审计工作，已是摆在各级审计机关和广大审计干部面前的一项亟需突破的课题。过去那种以查错纠弊为重点的审计思路，已不能满足社会对审计职能作用的更高要求。实践证明，开展效益审计是从揭露和纠正表面问题向解决深层次问题和矛盾的转化，是传统审计的深化和升级，是审计质量和职能作用的再提升。实施财政效益审计，应该说是社会公众对公共资源实行有效监督的需要；是国家不断完善投资管理体制，正确制定各项经济政策的需要；是各级政府改进宏观管理，严格依法行政，加强自我监督的需要；也是促进审计自身发展的需要；是当今世界政府审计发展的必然趋势。效益审计的最终目标是促进被审计单位改进管理和提高效益。因此，在以效益为审计目标的前提下，审计人员不再单纯的满足于对存在问题进行列举，而必须对所发现或暴露的问题进行深入细致的调查分析，找出问题形成和存在的原因、危害，揭示经营、管理等方面的成绩和失误，探索提高或改进的方法与途径。当前深化财政预决算审计，突出需要解决的问题应该是转变审计人员的观念。要把“揭露损失浪费、检查目标实现、分析制度缺陷、预告潜在风险”作为财政预决算审计的重点内容，注重追踪运行过程，把“违规违纪是问题，效益不高，管理不善，机制、制度不健全同样是问题”的理念贯穿于审计的全过程，建立起“效益审计为主，真实性审计为基础，合法性审计为补充”的新型财政预决算审计模式。
二、深化财政预决算审计必须以建立健全和创新审计工作机制为依托。
长期以来，由于对审计职能定位存在偏颇，不少审计机关一直把发现和揭露问题、处理处罚作为审计工作的最终目标，这种目标定位，与真实性、合法性审计是相辅相成的。随着效益审计的开展，必须改变过去以发现问题和处理处罚为最终目标的审计监督方式，大力推行发现和揭露问题、处理处罚、落实整改相结合的“三位一体”审计工作方法。其核心是：“审计发现问题是基础，揭露问题和处理处罚是手段，落实整改是目的”。这一方法主要针对过去审计工作重在揭露问题和处理处罚的思维定式中存在的缺失，把落实整改作为审计工作的终极目标，融入到审计工作之中，真正把监督与服务有机的结合在一起，切实解决发现和揭露问题、处理处罚及抓好整改落实相互脱节，背离审计宗旨的问题，促进审计工作质量的进一步提升，充分发挥审计的职能作用。具体做法是，将审计发现和揭露问题、处理处罚、落实整改作为审计工作的三大目标，并将这三大目标分别落实到审计组、审计机关和包括审计机关在内的政府相关部门，形成一种既各负其责，相互配合，独立性与融合性相统一的工作机制。发现和揭露问题的责任重点在审计组，处理处罚的责任在审计机关，落实整改的责任是包括审计机关在内的与政府督办、监察部门、财政部门等相互配合的联动组织。
这样就从根本上解决了长期以来因片面强调审计的独立性，而形成的孤掌难鸣的问题，这也是在现行审计体制下最有效发挥审计职能的最佳方式，是审计“免疫系统”功能作用实现的有效保证。推行“三位一体”审计工作机制，可以达到三个目的：一是丰富审计工作内涵。多年的审计实践证明，发现和揭露问题、处理处罚只是审计工作的两个方面，把审计的全部工作局限于这两个方面，显然是不完整的，而且长期下去，必然影响审计职能作用的正常发挥，使审计工作失去生命力，而把落实整改作为审计工作的终极目标，既加大了审计工作力度，提高了审计工作效果，也增强了审计工作的完整性，严肃性，权威性。使审计工作克服过去“半拉子工程”的不良形象。二是更加充分地体现审计工作指导方针。长期以来，审计工作一直坚持“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”的二十字方针，但实际工作中，由于工作机制的不完善，使这一方针并未得到充分的落实，比较突出的问题是强调处理处罚多，主动服务的少；强调本职工作多，自觉维护中心工作少；强调条条框框多，开拓创新和大局意识欠缺。“三位一体”工作法正是从根本上解决监督不到位、服务不到位、贴近中心不到位的问题，真正使审计工作实实在在的按照二十字方针实现审计的既定目标。三是提高审计的社会影响和地位。审计作为行政执法机关，由于工作机制长期不健全，一直被人们认为是专门挑毛病的，加之地方审计经费长期得不到保障，一些地方审计机关不得不把审计处理处罚作为审计执法的主要目标，以求通过多罚款、多创收，来保障审计机关经费开支，使本应该比较超脱的审计执法带上了部门利益色彩，偏离了审计执法的宗旨。从而在社会上出现了审计就是单纯的挑刺、罚款的错误认识。“三位一体”审计工作法，通过完善审计工作机制，使人们进一步认识到，审计不是为了罚款而处罚，审计的目的在于纠正和规范；在于维护经济秩序，净化经济环境；在于促进依法行政，依法理财，依法经营，依法开展经济活动。通过将这一机制贯穿于财政预决算审计的全过程，进而使财政预决算审计监督提高到一个新层次，上升到一个新高度，使审计工作效果更加突出和明显。
三、财政预决算审计必须坚持正确的审计策略为指导。
正确的审计策略是审计成功的有效保证。在财政预决算审计中，策略问题尤为重要。总结多年的审计实践，财政预决算审计应积极推行“三入手”的审计策略。
一是坚持从要害入手。财政预决算审计往往面对的是一些财大气粗的单位。但越是财大气粗，也正反映出这些单位内部需要规范的问题较多。因此，在审计中要特别注意查处那些被审计单位欺上瞒下，怕暴露，自己捣鼓的事情，查处那些决策失误，损失浪费，管理不善，效益低下等政府和公众关注的问题，真正刺痛被审计单位的疼处，使其从心理上处于被动，克服傲气，主动配合工作。实践证明，审计审的越深越透，揭示的问题越深刻，就越能发挥审计监督的职能作用，就越能树立审计的权威，就越有利于处理审计与被审计单位的关系。
二是坚持从重点入手。做任何工作都要有主有次，突出重点。财政预决算审计牵扯面广，涉及项多，更应注意把握重点。就审计对象的确定来讲，要重点选择那些组织预算执行，参与预算执行、握有资金调拨权和管理使用大额财政资金的部门和单位；就审计内容来讲，要重点放在民生项目资金的管理和使用，重点项目建设资金的管理和使用，检查收支的真实性、合法性，客观公正地评价财政资金的使用效益，揭露财政资金管理上的漏洞，严肃查处越权安排和使用财政资金，收入征管不到位，挤占挪用专项资金，截留预算收入等问题方面。因为这些问题都是党委、政府、人大领导非常关注而又非常想弄清楚的问题。以此突出财政预决算审计的高层次，引起各方面的重视，进而使党委、政府、人大理解审计，利用审计，支持审计，为审计撑腰说话，使财政预决算审计更上一层楼。
三是坚持从服务入手。财政预决算审计，其指导思想的核心是服务于政府加强财政管理，服务于人大加强对财政的监督，服务于党委抓好中心工作，服务于公众参与国家管理。从这个角度讲，审计结果是否为党委、人大、政府所利用，是否为公众所接受，是衡量财政预决算审计成败的关键。因此，财政预决算审计既要搞好常规性审计，又要摸清每一个时期党委、人大、政府的工作脉搏，摸清公众关注的焦点和热点，并结合公共财政体制的建立和改革，高度关注财政在本级地方经济调控方面的“越位”、“缺位”点，使财政预决算审计工作溶于党委、政府的重点工作之中，充分利用审计的职能，从宏观的高度查问题、找差距、寻方法、提建议。坚持从服务入手，要特别关注在经济发展和改革过程中出现的，适应经济发展实际需要但却与现行法规不符的现象与做法，即合理性与合法性之间的矛盾问题，坚持用科学发展观的理论和邓小平“三个有利于”的标准，衡量具体问题，提出解决办法。只有这样，审计才会不唱独角戏，才能使审计的职能作用充分发挥出来。
四、财政预决算审计必须准确把握点、线、面、层的关系不断改进审计方法加大延伸审计的力度。
每一个审计项目的具体情况有可能千差万别，但任何审计项目都可以从点、线、面、层的角度进行把握，财政预决算审计亦是如此。
所谓点就是抓审计重点，即财政预决算审计的关键点。要继续以财政、税务部门审计为源头，突出财政收入、财政支出的真实性、合法性审计，重点关注财政支出的效益性。所谓线就是抓住资金链条，明确审计的主线。当前和今后一个时期，要重点牵住预算内资金的收入、拨付、使用，预算外资金的收入、拨付、使用，专项资金的收入、拨付和使用三条主线进行审计。要从过去单纯的结果审计，向资金运动的全过程审计转变。所谓面就是要扩大审计的覆盖面，使审计结论更加客观、真实、全面。当前，特别是基层审计机关，普遍存在着人员少与工作量大的矛盾，使财政预决算审计覆盖面偏低，揭示问题存在片面性，这是当前财政预决算审计急需解决的问题，尤其是对预算执行单位的审计，应尽量使审计覆盖面扩大到30%左右；财政拨款资金审计面提高到80%以上。所谓层就是要拓展审计层次，要在抓好一、二级预算单位审计的同时，加大预决算延伸审计力度，对税费收入审计可以利用审计抽样技术，延伸到具体征管单位和有关税费缴纳人；对财政支出资金特别是专项资金的有关支出，要实行逐级延伸，资金拨付到哪里，审计延伸到哪里，纵向到底的审计方法，确保财政预决算审计的实际效果。
通过对点、线、面、层的全方位审计，使被审计单位的财政预决算情况，财政财务收支情况，内部控制和管理情况，立体的、毫无遮掩的暴露在阳光下，展现在公众面前。准确把握点、线、面、层的关系，一个重要的方面就是要树立一盘棋的思想，搞好协调联动。这既包括审计机关内部各业务组之间的协调联动，也包括审计系统上下级审计机关的协调与联动，以及本级相关部门之间的协调联动。要不断改进审计方法，加强财政预决算审计与其它审计项目的联系，做到财政预决算审计与有关部门财务收支审计相结合，与专项资金审计相结合，与投资审计相结合，审计与专项调查相结合，大力开展计算机辅助审计，积极开发网络审计，增强审计机关在信息化条件下实施审计监督的能力，通过与财税部门建立起信息互动平台和联网审计平台，及时掌握各项财政资金的预算编制、执行和管理情况，促进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。
这样，通过一条龙式的审计，系统式的审计，联网实时审计等，使财政预决算审计能够及时跟进改革后财政资金管理模式的变化，使审计揭示的问题既具有普遍性、前瞻性，又具有典型性、及时性，既从机制、体制问题上找原因，又从主观上、管理上找差距，既从宏观上分析问题，提出建议，又从微观上发现薄弱环节，制定针对性措施。真正发挥财政预决算审计在加强经济监督，完善依法理财，促进民主管理，建设和谐社会中的龙头和服务作用。（河北省青县审计局 王守富）
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