????湘潭市审计局实行职权“四分离”课题研究报告
[摘要] 我国的审计机关的内部组织结构形式和管理模式一直沿袭计划经济时期，由于缺乏必要的内部权力之间的监督与制约机制，已经显现出诸多的弊端，改革势在必行。建立审计计划管理、现场审计查证、审计报告审理、审计结论执行四项职权分别由不同职能部门相对独立承担的全新的审计内部组织结构和管理体制。建立和完善相关配套制度和措施，构建比较完备的审计管理科学化体系。
[关键词] 审计机关 组织结构 改革
一、审计业务管理体制改革的缘由
我国的政府审计工作，肩负着维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展的神圣使命。随着审计事业的不断发展，一次次的“审计风暴”使世人对审计重要性的认识空前高涨。面对人民的期望，认真审视审计工作的现状，也暴露出了一些不容忽视的问题：审计目标偏离、审计计划管理不科学、审计执法欠公正、审计质量和效率不高、审计决定执行不到位等等。探询产生这些问题的深层次原因，一个重要的方面是沿袭了二十多年的计划经济时期形成的审计机关内部组织结构形式和管理模式，由于缺乏必要的内部权力之间的监督与制约机制，已经显现出诸多的弊端。我国的政府审计机关成立于1983年，时间不长且源于计划经济时代，原有审计机关内部管理模式简单直接，各种权力的行使缺乏必要的内部监督与制约，一个审计项目从制定计划、现场审计直至下达审计决定以及执行审计决定的全过程均由同一个业务部门一杆子插到底。这种模式无论从理论上还是从实践上都难以把好审计质量关，难以确保审计执法的客观公正性，难以规避审计风险，难以避免以审谋私。可以说这种现状已与日益变化的审计环境越来越不相适应，与建设社会主义市场经济体制相适应的高效廉洁的审计机关要求不相适应，成为制约审计事业进一步发展的瓶颈。要全面履行审计监督职能，必须从内部机制上进行彻底改革。因此，改革审计机关内部组织结构形式，实行审计职权分离，建立完善的内部控制和制约机制，成为一项重要的审计科研课题。
湘潭市审计局从2003年开始，组成专门的课题组，边研究边实践，成功地探索出了审计查证和处理相分离、以及建立“审计报告审理委员会”制度。2006年，在湖南省审计厅领导的重视和直接指导下，在总结近年来改革创新成功经验的基础上，率先在全国创新审计机关内部组织结构形式，推行审计监督职权“四分离”管理模式的改革研究和试点，其做法在《中国审计》推介后引起审计署领导和业内人士的广泛关注。李金华、刘家义审计长高度重视这项改革创新成果，孙宝厚总审计师、中国审计学会翟熙贵、法制司王秀明司长等领导就此先后专程来我局进行调研，给予充分肯定。全国各地审计机关纷纷来潭学习交流情况。
二、审计业务管理体制改革的思路
审计机关内部组织结构的改革与创新的总体思路是：以科学发展观为指导，以提高审计机关的执行力和公信力,创建高效廉洁审计机关,全面推行审计科学化管理为目标,以审计职权分离为主线，按照审计业务管理过程的四个主要环节进行科学划分，设置相应的职能部门，将审计监督权进行重新分配和细化,构建完善的内部监督和约束机制。
具体来说，就是在审计机关内部建立审计计划管理、现场审计查证、审计报告审理、审计结论执行四项职权分别由不同职能部门相对独立承担的全新的审计内部组织结构和管理体制。建立和完善相关配套制度和措施，构建比较完备的审计管理科学化体系。
推行审计监督“四分离”模式，从机制上形成了审计机关内部分工协作，相互制约，相互配合，相互监督的严谨科学、环环相扣的机构组织体系。推行审计机关内部组织结构的改革和职权“四分离”，既有理论依据，又有客观要求，还有现实意义。
（一）审计职权分离改革的理论依据
“分权制衡”理论是推行审计机关内部组织结构改革和职权分离的理论依据。“分权与制衡”是对封建君主专制和独裁统治的一种反叛，是现代国家民主政治生活的需要。西方学者认为，“政府应当分权，但这种分权应当是有内在联系的几个权力间的分立，这种内在联系所具有的功能是使一个部门的权力可能对另一个部门产生压制性的影响。具体分权方法是从某个权力范围内取出一部分，交予另两个部门，或者在一个部门的权力之上设立由其他部门行使的限制手段，使后两个部门能够对前一个部门的权力及其行使过程有所牵制，并对抗其可能的侵犯”。
审计机关作为国家行政管理机关之一，其实行的“分权制衡”实际上是适应国家民主政治的需要，是依法治国在审计领域内的具体表现。对“决策、执行、监督”实行三权分立，互相制衡，它既符合社会主义民主政治的要求，也遵循了审计行政执法的客观规律。我们所推行的审计机关内部组织结构改革，实质就是实行审计机关内部的“分权制衡”。
（二）审计职权分离改革的客观要求
2004年，国务院制定下发了《全面推进依法行政实施纲要》，将“行政权力与责任紧密挂钩”作为全面推进依法行、政的目标之一；将“权责统一”作为依法行政的基本要求；并且要求“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限”、“健全行政决策机制，科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则”；在推行行政执法责任制方面，要求“依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序”。2005年国务院办公厅为贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，制定了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求行政机关科学合理地分解执法职权，要“根据执法机构和执法岗位的配置，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位”，“既要避免平行执法机构和执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合”，并且“要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任”。审计机关实行审计监督“四分离”管理模式正是按照上述依法行政的要求，对审计机关的行政执法管理进行的改革，对审计机关的职权进行科学合理地分解，满足了“权责统一”的基本要求。“四分离”管理模式的运行，能够有力地推动审计机关依法行政的步伐。
（三）审计职权分离改革的现实意义
无论是一个国家还是一个行政管理系统，实行分权制衡应当达到两个目的：一是通过分权达到制约权力的目的；二是通过分权实现管理的科学化。审计机关实行“四分离”模式，是对现行审计机关内部管理体制的重大变革，代表了审计事业改革发展的方向，具有重要的现实意义。
一是审计机关的管理体制开始由集权时代走向分权时代。过去审计机关的审计监督权主要集中在审计业务部门手里，审计机关行政监督职能的履行、审计质量的好坏与高低、审计风险的控制程度等等都唯系于审计业务部门，虽然过去的审计管理模式中可以通过审计复核的方式进行牵制，但这些都只是修修补补的工作，并不能从根本上解决审计机关内部的制衡问题，这样的管理模式是不健全的。通过“分权制衡”的“四分离”审计业务管理模式，可以从根本上解决集权所产生的弊端。
二是分工协作将成为基本的审计管理模式。随着社会的发展与进步，客观上要求建立一个高效率的政府。审计机关作为重要的行政监督部门，其工作效率的高低对政府的行政效率产生一定的影响。由于审计机关受多种因素的影响，审计监督范围的增大与审计力量严重不足的矛盾日益突出，客观上向审计机关提出了提高审计行政执法效率的要求。而提高工作效率的最佳途径就是进行科学分工与协作。分工是专业化的需要，协作是实现管理目标的需要。恩格斯说过，“分工是一种特殊的协作”。审计机关作为社会化生产的一个单元，把权力分解到各个部门，各部门的职权职责明确，从而使其利益和责任明确。“四分离”管理模式的各个环节中，审计计划管理是从全面履行审计监督职责的角度，对本审计管辖范围内所有被审计对象的审计事项进行统筹安排，以确保审计机关能够全面完成宪法所赋予的监督职责；审计查证与取证管理是审计人员执行审计计划、对单个被审计对象经济活动的真实、合法、有效情况进行审查的具体行为；审计报告审理是审计机关根据查证的情况所作出决定的具体审计行政行为；审计执行管理是对审计行政行为的落实与贯彻。由于各个环节的对象不同、分工不同、职责不同、效力不同，有必要将这四个环节进行分解和细化。并且，在此基础上，可以使得各个部门都有相当的专业技能和专业知识，让受过不同教育，有着不同知识背景和不同经验和志趣的专业人才分别掌管不同部门，这无疑有利于提高审计机关的工作效率和管理水平。
三是分权有助于防范审计监督权力的腐败。审计机关作为国家最高层次的经济监督部门，无论是宪法还是审计法都赋予了审计机关很大的权力，如果这种权力缺乏监督和制约，必然会导致腐败，而这种腐败的后果将导致审计机关形象受损，威信尽失，其后果是不堪设想的。现行体制给审计监督带来极大的审计风险，并且也为以审谋私提供了机会与可能。新的审计管理模式的建立，将过去的集权重新分配与细化，这种分配与细化成四个不同的权力，在权力之间实现相互制衡，可以从制度上、从源头上防范权利腐败的发生。
四是为审计机关实行内部责任制打下了基础。在集权制的传统模式下，审计业务部门的权力和责任是不对称的。权力大于责任或者有权无责。事实上，审计业务部门享有太多的权力，它根本就承担不起相应的责任。分权理论认为：权力和责任是对等的，有多大的权力就应该承担多大的责任。相反，承担多大的责任就要赋予多大的权力。权力不应高度集中，而应按照权责一致的原则，将权力分解分配到管理的各个环节、各个岗位直至各个人员。“四分离”的审计管理模式可以将分工负责制、岗位责任制运用于其中。
三、审计业务管理体制改革的主要做法
（一）明确改革的基本原则
实行审计机关内部组织结构改革和职权“四分离”，必须以科学发展观为指导，以促进全面履行国家审计监督职能，建设“务实、创新、廉洁、高效”的审计机关为目标，以“合理分权、权责统一、精简效能”为基本原则。具体来说：
一是新模式的建立应当强化审计机关内部的权力制约与制衡。要彻底改变过去审计业务部门从计划的制定到审计决定的执行“一竿子插到底”的、缺乏制约的高度权力集中现象，就必须设计出合理的分权管理模式。
二是新模式应当建立在各司其职、各行其责、互为联系的有机整体上。审计计划、审计查证、审计处理、审计执行既要分别由不同的部门进行，达到权责统一。同时，又不能将其人为地割裂开来，以形成各部门既相对独立又互为联系、互为制约的一个有机整体。
三是新模式的建立能使审计资源得到有效的整合与充分利用。应当将审计现场查证部门的审计资源作为优先考虑对象，在机构设置与人员配备等方面进行重新整合，同时加强审计计划、审计审理、审计执行等机构的调配，使新的审计管理模式达到最佳的人员组合与管理效果，促进审计机关业务工作效率的提高。
（二）精心设计改革的方案
我局为了顺利实施审计职权分设改革，专门成立了审计机关内部组织结构改革课题研究组，对“四分离”审计业务管理模式以及审计管理科学化进行认真研究，精心设计和完善运作方案，分别制定了《湘潭市审计局业务管理办法》、《湘潭市审计局计划管理办法》、《湘潭市审计局审计查证工作规程》、《湘潭市审计局审计复核审理（审定）制度》、《湘潭市审计局审计项目执行及结案制度》等五项制度，对所涉及的审计业务管理过程和步骤进行了详尽的部署和安排。方案出台后，经过反复讨论与研究，逐步完善。同时也得到了上级审计机关的大力支持，省审计厅为此专门召开了厅党组会议，听取了我局“四分离”审计业务管理模式的设计与运作情况汇报，提出了很多宝贵的意见和建议。由于没有可以借鉴的经验，我局采取了边实施、边摸索、边完善的办法，对方案中的不足之处及时进行了补充、修正。其中审理阶段所涉及的问题比较多，矛盾突出，经过半年的实践，我局对《湘潭市审计局审计复核审理（审定）制度》进行了修改，重新制发了《湘潭市审计局审计复核、审理、审定制度》，使“四分离”改革更为完善。
（三）宣传发动与组织实施
创新是审计事业发展的源泉和动力，任何改革与创新都涉及到权利的再分配。因此，统一思想，提高认识是前提。为此，我局首先统一党组一班人的思想认识，再召开中层干部座谈会充分听取意见，在得到局领导和中层干部支持的基础上，召开全局干部大会，进行“四分离”审计业务管理新模式总动员。会后，随即进行部门调整和人员配备，设置四个类型的业务科室，在原来的基础上增设综合计划科、法制审理科、审计执行科，将审计业务科室进行适当的撤并成立六个审计查证科，重新调整人员，使人力资源得到优化。
（四）明确职责与规范运行
按照“审计计划、审计查证、审计审理、审计执行”四项职能分离的要求，我局对四个类型的业务部门的职责、权限进行了重新划分，对作业流程进行了统一规范。
1、综合计划部门独立行使计划安排权。打破原审计业务部门的审计范围，根据审计资源情况，合理安排审计计划，使审计监督既能保证重点，又能统筹兼顾，不留审计监督的“死角”，以最大限度地实现审计监督目标。具体流程如下：
收集被审计单位有关情况，建立被审计对象数据库，确定审计计划项目中长期目标（五年计划）→收集本年度本级政府经济工作的重点和热点问题以及其他资料，为审计计划编制作好准备→编制年度审计计划草案→将年度审计项目计划草案提交审计机关业务会议审定→向各审计查证部门下达年度审计项目计划→检查审计查证部门审计计划完成进度→总结、评估、考核、通报年度审计计划完成情况。
在年度内遇到审计计划需要调整时，直接通过综合计划部门提出调整申请，报审计机关业务会议批准后下达执行。
2、审计查证部门独立行使审计检查、调查、取证权。查证部门专司审计调查取证，集中精力深查细审，全面提升审计查证质量。具体流程如下：
进行审前调查→编制审计方案→组成审计查证组→送达审计通知书→办理审计承诺→进行审计检查、调查和取证→编写审计日记和审计工作底稿→编写审计报告征求意见稿→将全部审计资料移交审计查证组所在的查证部门复核、讨论→对审计报告征求意见稿进行修改→征求被审计对象对审计报告征求意见稿的书面意见→对被审计对象反馈的意见进行核实、补充取证和提出采纳与否的意见，并在此基础上形成审计报告送审稿。
3、法制审理部门独立行使审计项目审理权，并依据审理结果，独立草拟审计法律文书，将过去的审计复核的服务性与从属性职能转变为审计监督的一个独立环节，并行使直接补证权，对审计查证部门既起到一种监督与牵制的作用，又能统一审计处理、处罚尺度与标准，有效阻断原审计业务部门可能存在的“以审谋私”的“利益链”。具体流程如下：
对审计查证部门送来的审计报告送审稿、被审计对象的意见、审计查证部门对被审计对象意见的反馈意见及相关的审计查证资料进行审理→向审计查证部门出具审理意见和建议书→查证部门讨论、落实审理意见和建议→审理部门根据审计查证部门对审理意见和建议的采纳与落实情况，确定是否直接进行补充查证→根据审理结果草拟审计报告（含审计决定的内容）→提请审计机关审定→将审定结果向被审计对象通报→根据被审计对象对审定结果的陈述作出审定决定→依据审定决定制发正式的审计结论性文件→将审计结论性文件交审计机关有关负责人签发→将对外审计结论性文件送交审计执行部门（其他资料退回查证处整理归档）。
4、审计执行部门独立落实审计决定执行情况、审计建议采纳情况、审计移送处理情况，从根本上改变由各业务部门执行审计法律文书的随意性与不彻底性，维护审计机关的行政执法权威，为审计目标的最终实现提供最大的可能。具体流程如下：
将本机关对外的审计法律文书送达被审计对象或相关部门→落实审计决定的执行→落实审计报告中审计建议采纳情况→督促、催办或办理强制执行事项→在规定的期限内根据审计执行情况，提出审计项目结案意见。
5、建立和完善考核与过错责任追究机制。为确保新的审计业务管理模式正常运转，我局根据各个业务部门的职责范围，制度了一系列的考核指标和过错追究办法，将审计项目的业务质量与年度奖励相结合，对审计业务中的各个环节均明确相应的责任，保证了新的审计业务管理模式有条不紊进行。
（五）推行审计科学化管理
“四分离”改革是主线，全面推行审计科学化管理是目标。为此，我局从制定和完善制度入手，在“四分离”制度制定的基础上，制定和完善七个方面的43 项制度，构建完善的审计科学化管理体系。具体包括：
1、审计计划管理：审计对象的数据化管理、审计项目分类管理、中长期及年度计划管理、审计进度情况通报制度、年终计划完成总结考评制度、信息报告制度、审计结果公告制度。
2、审计项目及质量管理：审计工作操作规程、领导干部经济责任审计操作规程、审计质量控制办法及实施细则、审计报告审理委员会制度、廉政建设制度、审计项目结案制度、重大审计项目主审招标办法。
3、审计绩效管理：目标责任制考核办法、优岗评比办法、先进科室评比办法、优秀审计项目评比办法、优秀主审评比办法、大要案激励机制。
4、人力资源管理：干部竞争上岗优化组合办法、兼职审计人员管理办法、干部定期培训教育制度、审计组长（主审）资格认证制度、干部素质提高激励机制。
5、会议议事制度：党组会议制度、局长办公会议制度、局务会议制度、局干部职工大会制度、政治理论学习制度、党组民主生活会制度。
6、审计文书与档案管理：审计公文处理制度、档案管理制度。
7、后勤保障制度：经费管理制度、车辆管理制度、接待制度、卫生管理制度、计划生育制度、审计成本管理办法、社会综合治理办法等。
上述制度的建立和健全，为实行审计监督“四分离”进一步提供了保障。
四、改革后的做法与传统模式的主要区别
（一）计划管理方面
1、将计划职能从局办公室中分离出来，单独设置计划管理部门，独立行使计划管理权。
2、将过去由计划部门与业务部门共同对被审计单位有关数据资料进行管理，变为由计划部门集中管理，并建立起了一个完整的被审计单位数据库。
3、计划制定和下达的程序与有关规定不同。
原有的程序为：业务部门编制年度审计计划草案→综合部门将年度审计项目计划草案汇总→提交审计机关审定→向各业务部门下达年度审计项目计划。
现有程序为：综合计划部门编制年度审计计划草案→征求业务部门意见→将年度审计项目计划草案提交审计机关审定→向各审计业务部门下达年度审计项目计划
4、制定中长期审计计划，将全部审计对象分为四大类管理,使审计监督既能保证重点，又能统筹兼顾，不留审计监督的“死角”，以最大限度地实现审计监督目标。
5、打破原审计业务部门的审计范围，根据审计资源情况，统筹合理安排审计计划，避免同一个部门多次审计同一个单位，防止审计业务部门与同一个被审计单位长期接触而产生利益链。
6、实行审计项目进度管理和限时办结制度，将审计计划的执行进行全过程控制，确保审计计划得到全面执行。
（二）审计查证方面
1、将审计查证部门的权力进行分解，主要体现在审计查证部门的工作从审前调查、制发审计通知书开始，到审计报告征求被审计对象的意见，并对被审计对象的意见进行核实后，将审计案卷资料送交审理部门就基本结束了。后续工作由其他部门进行。
2、取消了过去不成文的、由业务部门与被审计单位交换意见的做法。
3、审计查证组组长（主审）配合审理部门的审理工作。
4、审计查证部门的主要负责人和审计查证组组长（主审）以审议委员会成员的身份参加对审计报告的审定工作。
5、审计查证部门配合审计执行部门的执行工作。
（三）审计项目的审理方面
1、单独设置审理部门，独立行使审计项目审理权。
2、审理过程和内容虽与原来的审计复核基本相同，但审理意见具有相对的独立性，主要体现在审计查证组无正当理由不采纳审理意见的，审理部门可以直接补正有关资料，并由此追究有关人员的责任。
3、依据审理结果，独立草拟审计报告，提出处理、处罚意见，提交审计机关审定或审议。改变了过去由业务部门包办的做法。
4、组织、参与审计报告的审定和审议工作。
5、依据审计报告的审定、审议结果，统一制发正式的审计结论性文件。
（四）审计报告审定与审议方面
1、规定相关权限，实行审计报告的审定与审议制度。我局的“四分离”就是建立在这个制度的基础上，这个制度是在全国率先实行的，并被新修订的审计法采纳。
2、成立审计报告审议委员会，其成员相对固定，主要由审计机关主要负责人、总审计师、分管审计查证项目的审计机关负责人、查证部门、审理部门、执行部门的主要负责人、审计查证组组长（主审）组成。
3、实行告知制度。审计报告审议后，由审议会议主持人向被审计对象通报审议结果，进一步听取被审计对象的意见。对被审计对象申述理由充分的，会议主持人有权更改审议结果。这个做法使审计结论更容易让被审计对象接受，更符合行政处罚法的规定。
（五）审计执行方面
1、单独设置执行部门，独立行使审计执行权。
2、审计执行的内容更加全面。包括落实审计决定执行情况、审计建议采纳情况、审计移送处理情况。
3、实行审计执行结案制度。每一个审计项目都必须履行审计执行的结案手续，从根本上改变由各业务部门执行审计法律文书的随意性与不彻底性，维护审计机关的行政执法权威，为审计目标的最终实现提供最大的可能。
（六）审计报告的格式方面
由于各个环节的权限不同，所出具的审计报告格式也不同。主要有三种格式：
一是审计查证部门出具的审计报告征求意见稿。该报告对被审计对象存在的违规问题，只提出处理、处罚依据，不提出具体处理、处罚意见；同时，该审计报告不直接提交审计机关审定或审议。
二是由审理部门草拟审计机关的审计报告，此审计报告是建立在审计查证部门的审计报告基础上，通过审理后，对审计报告中涉及的被审计对象违规问题，提出具体的处理、处罚意见和审计评价意见，提交审计机关审定或审议。
三是审计机关对外的正式审计报告，由审理部门依据审计机关审定和审议的结果出具。此审计报告的特点是：对被审计对象财经违规问题只有事实、定性及依据和处理处罚结果，不重复审计决定的具体处理、处罚内容。
（七）人事管理方面
实行定期轮岗制，确保人动岗不动，既达到彻底切断长期岗位不变所形成的利益链的目的，也顾及了上下级审计机关之间的业务对口联系。
五、审计业务管理体制改革的初步成效
我局实施“四分离”改革三年来，取得了明显的成效。实践证明，在新的审计业务管理模式下，审计管理工作的科学性和开放性明显增强，审计计划更加科学，资源配置更加优化，审计内容更加深化，审计执法更加公正，审计整改更加规范，廉洁从审更有保障。
一是审计干部的思想观念有明显改变。支持改革，参与改革，服从改革的思想已普遍形成；依法行政，依法审计，监督者要自觉接受监督的观念已经树立，责任意识不断强化；通过轮岗竞聘，大大地激发了审计工作热情；通过审理控制，提高了审计人员的责任感，加大了审计人员自我约束能力；通过审计考核与责任追究，强化了审计人员的质量意识和风险意识。
二是审计效果更加明显。以前审计报告的处理执行都由审计小组来实施，存在很大的随意性。有的审计小组编制完审计报告后就完事了，最多对被审计单位的违规资金进行收缴，至于被审计单位对审计报告中涉及的建议是否采纳、审计决定中作出的非收缴的决定是否执行到位就不管了。新的模式运行后，审计执行由专门的部门进行，据不完全统计，审计建议采纳率达到了80%以上、审计处理处罚决定执行率达到了100%。很多被审计单位还主动和审计部门联系，听取整改建议。
三是审计效率大为提高。“各负其责，分工协作，限时办结，严格考核”使审计效率提高了百分之二十以上。以前，审计一个项目要花费多长时间，全部由审计小组说了算，很难保障审计的效率和质量。在新的模式下，一个项目需要多长时间、有多大的工作量，综合计划部门首先要做好计划，并规定没有特殊情况，审计查证部门必须在规定的时间内完成，同时设置计划任务完成进度表，随时可以掌握项目审计的完成情况。
四是审计文书质量更加统一规范。新的模式建立后，审计机关的审计报告均由审理部门统一制发，既保证了审计结论性文书的规范、统一，依据一致，尺度相同，更保证了审计机关所作出的各项决定得到不折不扣地执行，使审计机关更加政令畅通，行为更加规范，审计结论性文件内容更加严密。
五是审计质量得到有效保证。审计执法更加客观公正，审计查证组的报告通过审理部门的审理后，对审理部门提出的意见如果没有正当的理由，审计查证部门必须按审理意见进行整改或补充，否则将追究有关人员的责任。必要时，审理部门可以直接介入补充取证。这一模式的运行，给审计查证人员形成了很大的压力和牵制力，迫使其将问题查深查透。同时，由于查证部门专司审计查证，无须顾及计划、执行等事项，有利于查证人员专心查证工作，对提高审计质量起到很大的作用。
六是建立了集体决策的机制。集体审理可以克服长官意志，使审计更加客观公正，行政执法更加规范。按照我局职权分离的权限规定，对重大审计项目的审定，必须经过集体审议。在审议的过程中，分别听取审计查证部门、审理部门的意见，注重分管领导和其他有关负责人的看法，在多数意见一致的情况下，形成集体决议，使审计机关的审计结论性文件既充分反映集体的智慧，同时，又避免因一己之见所产生的决策失误。
按照新的模式，审计报告审定后，在正式制发审计结论性文件之前，仍需要将审议结果向被审计单位通报，充分听取被审计单位的陈述和意见，并根据被审计单位的意见，按照相关的权限对审议决策作出适当的调整或修改，使审计定性更加准确、审计评价更为客观，审计决定更为切合实际，审计建议更加切实可行。我局实行“四分离”改革后，没有因事实不清、证据不确凿、处理不适当、评价不公正而引发的审计行政纠纷。
七是审计管理科学化水平不断提高。围绕“四分离”改革，我们相继建立健全了40多项管理制度，构建起了比较完善的审计管理科学化体系。以制度管人、以制度约束人、以制度激励人的新型机制已经形成。内部执法制衡机制已经建立。尤其是计划管理，通过建立审计资源数据库，实行分类管理、进度管理、信息管理等一系列举措，使审计计划由过去的无序管理变为科学化管理；年内通过对计划执行情况的检查，及时通报计划执行情况，督促审计查证部门在规定的期限内完成审计项目，提高了审计项目执行进度的自觉性,使审计项目计划能有条不紊地进行;彻底改变了过去审计计划执行的随意性,增强了审计计划的严肃性。审计查证、审计报告审理制度和审计执行职能都得到了进一步强化。
八是构建了科学的预防腐败的机制。由于实现了职权“四分离”，建立了完善的内部制约机制，达到了从制度上、源头上治理以审谋私等腐败问题的目的，促进了廉政建设。
六、有待进一步完善的问题
在实践中我们也遇到一些困难和一些新的问题。比如，操作规程突破了现行法规制度的有关规定的问题；如何进一步加强对审计查证部门的质量控制问题；如何改进对各类业务部门的绩效考核办法；如何建立全局性的质量考评机制的问题；对人数较少的审计机关的适应性问题等等。对这些问题，我们今年将作进一步的探索和完善，为打造审计业务管理的全新模式而不懈努力。
总之，通过三年来的实践，我们体会到“四分离”改革对于审计执法部门来说是完全必要和可行的，代表了审计改革的方向，这一管理模式的创新和管理体系的构建必将引领审计事业发展的潮流。我们将在实践中进一步探索和完善，为打造既具有湘潭特色，又具有普遍适用性和推广价值的审计业务管理新模式而不懈努力。
（湘潭市审计局职权“四分离”课题组； 执笔： 贺庆华 王天安）
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