湖南省审计厅金融审计处 张宜豪 周威 张辉
【摘要】 本文通过对中央和地方金融改革与发展情况和地方金融风险的存在，分析论证了地方金融审计的现状，然后探讨了新形势下地方金融审计的目标、对象、内容和重点、组织方式方法和审计手段的变化。
【关键词】 金融改革 地方金融风险 地方金融审计 定位 思考
经济的发展需要金融行业的支撑和推动，激烈的金融竞争又推动金融业创新频出，金融竞争和金融创新同时又使金融业面临的竞争挑战及经营管理中的风险因素也日益增多、金融风险日益加大。在这种大环境下，金融审计尤其是地方金融审计也面临着前所未有的机遇和挑战，需要深入研究、积极探索，使之与地方金融改革和发展同步，有效地促进地方经济又好又快的发展。
一、金融改革和金融风险彰显地方金融审计的客观需求
金融体制改革在不断深化。温家宝总理在全国金融工作会议上强调：我国金融改革发展面临新的形势，必须进一步增强做好金融工作的紧迫感和责任感，努力把金融改革发展推向新阶段，全面深化金融改革，促进金融业持续健康安全发展，为实现国民经济又好又快发展和构建社会主义和谐社会做出更大贡献。
（一）金融改革概况
1.继续深化国有银行改革，加快建设现代银行制度。稳步有序地推进中国农业银行股份制改革；推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作。不失时机地推进其他商业银行和金融资产管理公司改革。
2.加快农村金融改革，完善农村金融体系。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，鼓励和支持发展多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。
3.大力发展资本市场和保险市场，构建多层次金融市场体系。扩大直接融资规模和比重。加快发展债券市场。扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券。
4.农村信用社初步化解历史包袱。目前，农村信用社深化改革试点进展顺利，风险责任和管理职责顺利移交各地方省级政府；多元化产权改革稳步推进，116家农村银行机构挂牌开业，1715个县（市）实现统一法人，法人机构由改革初期的33739家减少到1万家；历史包袱得到初步化解。
5.新型农村金融机构试点工作稳步推开。新型农村金融机构试点工作稳步推开，已成功组建24家村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等3类新型机构，试点范围由6个省份扩大到全国31个省份。
6.城市商业银行加快联合重组步伐。城市商业银行积极探索和实践联合重组和跨区域经营也取得重大突破。安徽、江苏等省相继实现地方性中小银行重组联合；上海银行、北京银行、宁波银行等在省（市）外设立分行，实现跨区域经营；南京银行、宁波银行、北京银行等3家城市商业银行成功实现国内Ａ股上市。另外，地方金融机构改革开放力度加大，已有9家城市商业银行、3家农村银行机构引进合格境外战略投资者增强核心竞争力。
（二）地方金融风险不同程度地存在
我们这里所说的地方金融风险指的是地方政府、部门、单位组建和控股、参股，为地方经济服务的金融机构可能发生的风险。地方金融风险的主体是城市商业银行、城乡信用社、信托投资公司、证券公司、典当行、租赁公司等。相对于全国性金融机构在资金实力、业务规模、抗风险能力等方面具有很多优势而言，地方性金融机构在这些方面要相对弱一些，尤其是在当前状况下，加之长期的矛盾积累，地方行金融机构的风险问题更是不容忽视。
地方金融风险主要表现形式包括：一是微观领域的金融机构信用风险；二是金融机构的流动性风险，不少金融机构流动性差，尤其是部分农村信用社出现支付困难，影响地方金融机构和社会的稳定。一旦这些金融机构出现挤对风波或支付危机，就会成为地方金融危机的导火索；三是地方性的金融市场风险。随着直接融资规模的扩大，地方上成立了各种地方性证券交易中心、产权交易中心、期货交易中心等多种形式的地方性金融市场。这些市场由于缺乏明确的政策规范，机构内部管理存在风险，有关部门也疏于监管，使其处于放任自流的状态，蕴藏着巨大风险；四是内部控制系统和治理机制的失控而存在的金融机构内部操作风险；五是金融机构的资产风险和偿债风险；六是衍生业务风险。
地方金融机构和金融市场存在上述主要金融风险，既有客观原因，也有主观原因，主要如下：
1.内部控制机制薄弱，对地方金融机构管理缺乏经验，风险自控机制不强，道德风险引发金融风险。地方金融机构内部控制制度存在明显缺陷，主要表现在：重经营、轻管理，自我约束机制尚未完全建立；内部稽核的作用难以有效发挥；地方兴办金融企业，缺乏管理经验，忽略了金融企业的特殊性；地方金融机构逃、赖债情况时有发生，逾期贷款不断增加，金融资产不断恶化。
2.会计信息失真，掩盖了潜在的金融风险。地方金融活动的一个重大隐患是财经纪律及法制观念淡薄，财务管理工作普遍薄弱，财务会计资料严重失真。如篡改会计账目，虚报利润，掩盖亏损，埋下资产风险，有的还账外设账、账外经营等。这些违规行为的发生，掩盖了潜在风险。
3.企业负债率过高，抗风险能力较弱，金融机构违规经营，扩大了金融风险。许多企业都背负着较高的资产负债率，并千方百计逃避银行债务，向银行转嫁经营风险。一些银行经营者也同样缺乏风险意识，盲目扩张业务、不惜血本揽储，置银行风险于不顾。更有甚者，热衷于违规账外经营，导致金融秩序严重混乱。并且，由于账外资金大部分又投向高风险的行业无法收回，形成大量的不良债权，潜伏着巨大的金融风险。
4.历史原因使部分财政风险转为地方金融风险。财政投资不足，政府通过行政指定要求地方金融机构贷款，资金因而不可避免流向无效益的企业或项目(尤其是各级领导人的政绩工程)，地方金融风险的形成也就必然出现。
加强金融监管包括地方金融审计监督、抓好地方金融安全建设是适应上述金融改革、防范化解地方金融风险、维护金融业稳健经营促进地方经济发展的有效措施。李金华审计长在全国审计工作会议上提出了“金融审计要把防范金融风险、维护金融安全放在第一位”的工作要求，要充分发挥审计在维护社会信用、防范和化解金融风险以及推进金融安全建设方面的作用。
二、地方金融审计发展滞后
目前，金融审计未能有效整合地方审计资源。一方面审计署对国有金融机构的监管范围较广，但由于审计署及所属特派办人力资源有限，每年只能对少数国有金融机构进行审计，授权给地方审计机关的项目则时有时无，金融审计的覆盖面较小；另一方面地方审计机关有的因辖区内地方金融机构被重组、兼并，形成无审计对象的尴尬局面，金融审计趋于萎缩的状态，造成审计资源的大量浪费。
地方审计机关的金融审计普遍存在如下的诸多不足：审计理念陈旧；法定审计对象较少、审计内容狭窄；审计法律法规环境不健全；金融审计技术和方法相对落后，尤其是计算机金融审计发展滞后并且不平衡；审计人员断层、审计力量匮乏，缺乏高素质、高水平的金融专业与审计、财务和计算机相结合复合型人才等等。造成了金融审计业务停滞、审计人员缺乏锻炼和金融审计水平提升缓慢甚至倒退的局面，地方金融审计人员缺失和断层现象十分严重。由于上述原因致使很多地方审计机关将金融审计与其他业务合并，地方金融审计逐步萎缩甚至边缘化，有的基层审计机关已经没有金融审计部门和专业的金融审计人员。这样一旦承担金融行业审计，就会严重影响审计效能并可能出现工作难以胜任的局面，严重影响审计质量和形象，甚至还会阻碍地方金融企业和地方经济的发展。如我省前年组织实施的全省农村信用社行业审计虽然取得了比较好的成果，得到了省领导的表扬和群众的认同，但却花费大量的时间和人力物力去突击培训市县金融审计人员，而且培训效果并非十分理想，市县金融审计人员水平参差不齐，审计效果事倍功半。
三、地方金融审计定位和思考
随着金融体制改革的深化和促进经济又好又快发展以及新农村建设要求的提出，新的审计环境更对地方金融审计提出了新的挑战。鉴于地方金融审计的现状和存在的不足，结合前述金融机构改革具体情况和地方金融风险，应以新的视角审视金融审计定位，促进地方经济和金融业发展、有效规避和防范地方金融风险。
（一）明确地方金融审计理念和目标
地方审计机关应该通过审计核实金融机构资产负债损益的基本情况，揭露其经营管理中存在的重大违法违纪问题和突出风险，促进其深化改革、完善管理体制和产权制度、加强内部控制和规范管理、防范和化解地方金融风险，提高企业整体效益和竞争能力，确保国有资产的保值增值；同时从制度、政策和监管上分析原因，提出深化企业改革的审计建议，为地方政府和相关部门决策提供参考。具体目标是：
1.通过对金融机构法人治理结构和内控制度的审查，揭露其在内控机制、管理制度建立健全方面存在的缺陷以及内控制度执行不到位问题，促进其加强和完善管理，建立健全内部控制机制和自我约束机制。
2.通过对金融机构资产负债损益的全面审计，摸清家底，核实资产，揭露并严肃查处金融机构及有关单位会计信息失真问题，促进企业加强管理，提高经济效益，又好又快地发展，保障市场经济有序地运行，使我们的社会信誉度得以提高。
3.通过对金融机构重大经济决策事项的审计，揭露其因决策失误和管理不善造成的损失浪费和国有资产流失等问题，确保国有资产的保值增值。
4.通过对金融机构资产质量的审查，查找、分析其历史遗留问题和不良资产形成的原因，提出防范和化解风险的有效措施。
5.通过加大对违法违纪问题的查处力度，注意发现大要案线索，促使金融机构在法律法规规定的范围内进行经济活动，使我们地方的社会经济环境成为一个金融秩序稳定、经营行为规范、金融效益提高、社会金融意识增强、无重大金融案件的金融安全区域。
6.针对金融机构存在的问题，根据科学发展观的要求，从制度、政策、机制等方面对问题产生的原因进行剖析，提出有针对性、操作性、前瞻性的建议，为地方政府和相关部门决策服务。
（二）更新和拓展金融审计对象
1.有效整合金融审计资源，不仅要审计金融企业，还要审计金融监管机构及其分支机构。金融监管机构及其地方分支机构是否认真督促落实有关金融宏观调控政策，制订的有关规章是否符合现代金融监管规律，监管机构是否依法履行监管职责，现有金融监管有无漏洞等，是现代金融审计工作的重点。近年中央金融监管机构的审计，主要审计内容是其预算执行和财务收支，虽然也涉及到其货币政策执行状况，但也仅限于再贴现和再贷款执行情况，对其金融监管和金融服务涉及较少，地方金融审计机关更是没有机会参与审计中央金融监管机构及其地方分支机构，造成地方金融审计人员对其相应的金融监管法规和最新金融信息缺乏。通过对金融监管机构，发现金融监管政策法规、监管体系和方式等方面的不足和漏洞，提高地方金融审计人员的整体层次和宏观视角从而真正提出建设性建议和措施，更好地服务于宏观金融监管和地方经济运行。
2.金融审计应该加强与有关金融监管部门的协作。金融审计的技术性和专业性都非常高，如商业银行信贷、国际结算和中间业务，证券公司的证券发行、证券清算和经纪业务，保险公司的理财、理赔和财险寿险业务等复杂，且业务创新的步伐快。借助专业金融监督机构如银监会、证监会等的专业优势做好金融审计，成为深化金融审计的最佳选择之一。如，在审计商业银行信用证业务时借助人民银行外管的力量，审计其信贷业务时，借用人行的信贷查询系统掌握企业在各银行的贷款总计情况，借助各地证管办的力量开展对证券公司的审计和专项审计调查，把对上市公司和拟上市公司的审计情况及时向各地证管办反馈等，都是审计和其他监管机构协作的有益探索和尝试。地方金融审计若取得金融监管机构的支持进行金融审计，则可更有效地加强地方金融监管，促使金融业和地方经济健康有序发展。
3.强化地方金融机构的审计。在《审计法》和地方审计监督条例（如我省的《湖南省审计监督条例》）法定权限范围内开展对地方金融机构的审计，在审计署授权范围内，加强银行业、保险业、资产管理业审计，将农村信用社系统、城市商业银行、地方证券公司、地方信托投资机构等全部纳入审计监督的视野，降低地方金融机构的经营风险，促进地方金融业的发展。
（三）拓展地方金融审计内容和重点
随着金融业务的发展和创新以及衍生金融业务的不断出现，我们地方金融审计在传统的金融企业财务收支和资产负债损益审计的基础上也应该拓展以下审计内容和重点做好金融效益审计：
1.金融企业管理、内控制度和法人治理结构方面。以企业内部管理、内控制度和决策执行程序的薄弱环节和漏洞为重点，认真分析地方金融机构经营管理中的内控制度建设、内控环节和业务流程，检查资金流向的安全行和效益性，了解地方金融机构法人治理结构和股权结构情况，公司治理和管理能否有效制衡，监事会的监督作用是否有效发挥。
2.重大经营决策方面。审查重大经营决策的项目、程序及效果，重点检查在资产重组和处置、贷款、投资、募集资金、引进战略投资者等方面有无违反程序或因决策失误造成重大损失浪费的问题。
3.主要业务的合法合规方面。审计中要注意信托业务、证券、贷款、投资、典当等主要金融业务的合规性等。
4.金融风险和可持续发展方面。以证券投资、高风险投资等风险突出的业务和重大经营决策为重点，关注其可持续发展情况和抵御、化解金融风险的能力。审计中要注重公司主要经济指标分析和揭示各项业务的风险状况。
（四）创新地方金融审计组织方式和方法手段
从目前实践看，无论是监管当局还是审计机关，对金融机构都是“事后检查、个案处罚”，且在实施检查处罚中，监管或审计人员的自由裁量权很大，不规范行为时有发生。要使金融审计上层次，真正实现“保障金融安全、促进金融健康发展”的目标，改进审计组织方式和方法，规范审计行为。
1.改进审计组织方式方面。地方审计机关探索和总结了一些行之有效的审计方式方法。一是“四分离”的审计模式，即“计划、审计、审理、执行”四个审计业务环节分离制衡并且有效协调配合，目前该模式已在湖南省审计厅和部分市审计局运行。二是先“点”后“面”，重视地方大的行业金融审计的审计试点和审计工作方案、实施方案的制订，即每年先在调研的基础上进行试点，再根据试点情况总结制订目标明确、针对性强、重点突出、标准统一、操作性强的审计实施方案。
2.审计手段方面。地方金融审计要与时俱进，及时改进审计手段。在地方金融审计实践中，在具体事项测试的同时注意对被审金融单位内控制度的调查、测试与评价，并进一步引进和运用风险基础审计方法，以风险的分析、评价和控制为基础，综合运用各种审计技术搜集审计证据，形成审计意见。具体审计技术方面，采取现场审计和延伸审计调查相结合的方式（尤其是注重延伸审计调查），充分运用内控测评、计算机审计等技术手段，对主要审计内容和重点通过检查、询问、函证、分析性复核等多种方法收集审计证据，控制风险、提高效率，保证审计质量。
深化金融计算机审计。目前，在计算机审计中，各地方金融审计机构在数据的下载、整理上花费了大量的时间，但是对如何有效利用下载并整理好的数据，却研究甚少，更谈不上对下载的数据进行挖掘性分析，从中找出有用的宏微观信息，导致电子数据利用率低，审计成果也受到影响。因此，在计算机审计方面还得狠下工夫，仔细钻研，以期在“技”上有新的突破。一是积极开发应用计算机审计软件；二是大力培养计算机审计人员；三是与金融机构联网，尝试在审计机关所在地同步跟踪和监督金融机构的业务和财务收支情况。
（五）制订绩效审计准则和审计操作指南
绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果，它要求审计人员要严格的独立性、规范性和客观性。而我国审计准则体系中关于绩效审计方面的准则还是个空白，造成地方金融审计人员在具体金融审计中缺乏规范指导。因此，要形成以审计法为核心、审计准则和审计操作指南为基础的既符合我国国情具体情况又体现国际惯例的绩效审计法律法规体系。需要通过制订绩效审计准则以及金融管理绩效审计操作指南，明确审计机关开展金融管理绩效审计的审计标准和原则及执业规范和道德准则。
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