深圳政府绩效审计
陈志刚
在深圳市委、市人大、市政府和上级审计机关的正确领导和有关部门、社会公众的大力支持下，深圳市审计局努力向现代审计迈进，近年来探索性地开展政府绩效审计工作,取得了一定的进展，引起了各方面的关注。
一、背景
（一)绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，在促进政府改善管理、提高公共资金使用效益方面,已经发挥了巨大作用，显示了广阔的发展前景。我国审计机关已经成立二十周年，在总结经验、展望未来的时候，面对着政府绩效审计的历史性课题。这是一个可以在认识上探讨的课题，更是一个需要在实践中探索的课题，近年来经济、政治和社会的发展已经推动了它的进程。目前，我国财务审计占主导地位，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光和努力投向政府绩效审计这个新的业务领域。1983年审计署和各级地方审计机关成立，开辟了中国审计走向现代化的道路。最初的审计工作，基本上依照财务检查的方式方法进行。80年代中期，有些审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分析的方法审查评价企业的经营和管理。1991年全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸。1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道。2003年7月，审计署制定《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，提出实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。
（二）深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2003年，深圳市实现国内生产总值2860亿元，人均国内生产总值5.4万元（折合6529美元），地方财政收入337亿元。从初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对教育、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础。
（三）预算执行审计的不断深化引导了政府绩效审计的开展。1998年深圳市审计局在深化本级财政预算执行审计时进行了延伸审计，发现部分财政资金的管理和使用不同程度地存在使用效益不高的问题，认为有必要对财政资金的管理和使用进行绩效评价。近年来，深圳市审计机关在政府投资项目审计、经济责任审计、乡镇审计和政府绩效审计等方面形成特点，受到上级领导和有关方面的肯定。
二、准备
（一）立法支持
2001年2月，市人大三届五次会议通过并颁布了《深圳经济特区审计监督条例》。《条例》根据《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念（《条例》第二章第十三条），“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职务时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。”《条例》规定审计机关每年第四季度提交绩效审计报告（《条例》第二章第十五条），使之成为深圳审计机关每年的法定审计项目，把绩效审计提到了与预算执行审计相同的地位。此外，正在审议中的《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》也对政府投资项目绩效审计有具体规定。
（二）资源配置
1．增加机构编制。在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新设政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，达到一个新的发展平台，有较为充分的资源承担开拓绩效审计的历史性任务。
2．优化人员结构。深圳市审计局一方面通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。市审计局近两年面向全国招考了28名公务员，其中工程、金融、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展提供了优质资源。
（三）考察调研
近年来，市审计局和市人大计划预算委员会合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。2001年11月，由市审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，市审计局会同人大计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。
2003年5月，我通过对香港政府绩效审计的调研，撰写了《香港政府绩效审计研究与借鉴》一文，介绍了香港政府绩效审计的实际运作过程，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及今后的设想，为审计人员认识和操作绩效审计提供了参考资料。
（四）人员培训
2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的学习培训。2002年8月，市审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，市审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。2003年4月召开了绩效审计研讨会，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。2003年12月和2004年2月，市审计局先后派出两批业务骨干共计23人赴美国参加审计业务培训。
三、实践
（一）2002年绩效审计工作情况
2002年深圳市审计局把市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况作为第一个绩效审计项目，并于同年8月至11月组织实施。
1.选择项目
经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。
在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本年度政府投资项目计划时，对某医院购置价值4 000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的注意。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计人员走访了数家医院，对医疗设备的采购和管理使用情况作了初步调查，认为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部门也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。
审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计人员与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。
2.实施审计
首例审计并没有集中许多人力，由财政审计处几名审计骨干组成审计组。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，适当收窄审计范围，确定深圳市人民医院等12家市属医院作为被审计对象，及时调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。
在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果，完成了审计报告。审计报告包括基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分，总体构架在参照一般审计报告的基础上增加了“被审计单位的反馈意见”这一部分。
3.报告结果
审计结果显示，一些医院存在重购置轻管理、医疗主管部门对医疗设备配置使用缺乏统一规范的评价分配体系等问题。为此，市审计局提出了建立全市统一的医疗设备申购管理办法、建立医疗设备管理数据库等建议。
审计报告上报市政府审核同意后形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告，指出“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面等意见。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。
首例绩效审计结果引起了人大常委会委员们的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关各方也非常重视。市卫生系统根据审计意见和建议，进一步完善了医疗设备管理制度，建立了医疗设备资料档案，解决了医疗设备购置经费多头申请的问题；建立了医疗器械类评审专家资料库，医疗设备购置开始实行专家评审制度；加快医疗卫生设备信息化管理进度，建立了“区域医疗卫生设备管理信息系统”；加强对医疗设备管理使用的考核和监督，着手建立绩效评价和考核的指标体系，医疗设备管理及运行绩效也成为内部审计监督的重要内容。
（二）2003年绩效审计情况
2003年深圳市审计局进一步扩大审计范围，增加项目数量，对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金4个项目进行了绩效审计，并于同年7月至11月组织实施。
1.年初部署
在年初的全市审计工作会议上，深圳市审计局提出了2003年绩效审计工作方针：进一步拓展审计领域，继续探索绩效审计，扩大绩效审计范围，增加绩效审计的份量，促进提高财政资金的使用效益，财政财务收支审计、经济责任审计和政府投资项目审计也可以向绩效审计延伸。在这一方针指导下，深圳市审计局对绩效审计工作进行了周密部署。在时间安排方面，上半年工作重点是选择绩效审计项目和做好审前准备工作，下半年集中力量组织实施审计。在审计主体方面，改变单一业务处组织实施的局面，扩大到市审计局财政审计处、行政审计处、资金审计处和下属政府投资审计专业局4个单位，要求每个单位承担1项，项目总数增加至4项。在制定审计实施方案方面，要求各审计组认真做好审前调查，再根据每个审计对象的具体情况分别确定审计内容、取证范围、评价标准，提高方案的可操作性和指导作用。
2.选择项目
2003年项目选择首先由有关业务处分别提出2-3个备选项目，每个项目附上立项说明，由综合部门汇总提交审计业务会议讨论，最后确定对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金4个项目进行绩效审计。
3.实施审计
审计资源配置进一步优化，不仅承担项目的业务处动员全部力量实施审计，而且打破了各处室界限，实现了资源的有效整合。比如，对海上田园风光旅游区项目审计的行政审计处就吸收了投资审计处和宝安区审计局的业务骨干，政府投资审计专业局由总审室牵头，抽调该局计财处、审计一处和二处的业务骨干组成审计组对深圳经济特区污水处理厂实施审计。
为了提高工作效率，各审计组灵活采用就地审计和送达审计、审计和审计调查相结合的方式，多方收集信息和数据。深圳市经济合作发展基金主要投向国家、省、市要求对口扶持的地区，点多面广，审计组重点审计了该基金从1990年成立至2002年底的整体运作情况，并实地调查了该基金在贵州黔南、毕节地区和广东韶关、清远、梅州、河源地区部分县市的运作管理情况，从宏观角度归纳出带倾向性的问题，较好地完成了审计任务。
为了提高绩效评估的科学性，各审计组扩大了调研范围，积极听取有关专家的意见和借鉴国外先进的经验，审慎绩效评价。深圳市海上田园风光旅游区项目建设总投资为11.03亿元,政府直接投入高达6.67亿元，社会上对政府投巨资上马旅游开发项目褒贬不一。为此，该项目审计组在开展现场审计工作的同时，采取实地考察、与有关领导和当地居民及工商户座谈、走访政府有关部门等方法深入调研，同时搜集了同行业包括深圳华侨城旅游集团、三洲田生态旅游区的建设和经营的大量资料，通过分析、比较，对被审计项目进行了客观中肯的绩效评价。在对深圳市福利彩票公益金管理使用情况进行审计时，针对高额公益金用于老人院建设的情况，审计组在充分听取政府部门和有关专家意见的同时，专门考察了香港特别行政区社会服务项目中的安老服务内容，根据先进的养老理念和深圳本地实际，对公益金投向大型基建项目进行了科学合理的绩效评价。
为了写好审计报告，市审计局多次组织召开审计业务会议，听取各审计组的意见和建议。材料综合部门和各审计组也多次召开碰头会展开讨论，加强交流合作。
4.报告结果
审计结果表明，政府投资项目建设管理和专项基金营运管理存在研究论证不充分、建设管理不规范、重建轻管等问题。为此，各审计组有针对性地提出了改进工作、提高绩效的审计建议。
市委、市人大、市政府高度重视审计结果，市主要领导在审议绩效审计工作报告时强调要管好政府投资的每一个项目、用好每一笔资金，要求政府投资自觉纳入到人大的监督之下，主动接受社会各界的监督。市人大常委会认为2003年的报告是“一个内容翔实、全面客观、富有建设性的报告”。
绩效审计结果在新闻媒体公开后引起了社会的广泛关注,本地主要新闻媒体连续以大量篇幅、显要位置报道深圳市绩效审计结果及有关消息，原文转载绩效审计工作报告和市人大常委会计划预算委的初审报告，配发了大量的评论文章。政府有关部门、有关专家和广大市民也纷纷发表看法，社会反响强烈。各被审计单位均重视和配合审计工作，及时反馈意见，认为绩效审计报告反映的内容真实客观，提出的审计建议中肯可行，对今后改善管理有积极的促进作用。市民政局对审计查出的问题积极整改，被挪用的5 668万元福利彩票发行经费在报告披露后不到一个月已追回3 000多万元。
四、设想
（一）逐步增加绩效审计数量，扩大绩效审计范围。
（二）努力规范绩效审计操作。建立绩效审计项目库，实行滚动式年度项目计划，制定内部操作指南，探索推行审计结果公告制度。
（三）积极培养复合型审计人才，加强学习培训，优化审计人员的知识结构，适应绩效审计发展的需要。
(作者为深圳市审计局局长)
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