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加强审计管理研究 构筑审计管理体系 ---石爱中副审计长在中国审计学会审计管理研讨会上的讲话(2004.9.22)
 
【时间:2015年07月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】

    今天,中国审计学会在这里召开审计管理研讨会,我主要对构筑审计管理体系和加强审计管理理论研究谈几点意见。


    一、坚持科学发展观


    按照现在比较公认的说法,科学发展观就是“以人为本,全面、协调、可持续发展。”这是对科学发展观一个最简洁的表述。我们在从事审计管理研究和构造审计管理体系的时候,要坚持科学发展观。可以从四个方面来理解。

    首先,以人为本。对人的管理,应该是审计管理的核心内容,也是实施整个审计管理活动的基础,是最基本的条件之一。要想发展就要解放生产力,解放人的思想,激发人的积极性和首创精神,提升人的素质。这里的人就是审计人员。这是审计管理的一个核心内容。所以无论是理论研究还是实务部门在构建审计管理体系的时候,以人为本应该是一个基本内容。在大家的论文中,这是一个共识。天津财经大学于玉林教授,在谈到审计管理特征时,将人本性列为其中之一。中国人民大学耿建新教授,在论述审计管理目标时,将提高工作满意度、激发审计人员的创造性和积极性做为一项基本原则。安徽审计厅桂建平厅长在论文的第一部分“科学整合审计资源”这一节中,第一个问题讲的就是要“坚持以人为本,深度开发审计资源。”他认为把人的最活跃的因素调整好,我们的审计事业才能充满生机活力。我们把其中的“事业”两字变成“管理”,这句话依然成立。大连市审计局课题组在“优化审计人力资源管理”这节中讲了三个问题:一是优化人力素质,培养一专多能的复合型人才;二是优化人力组合,实现人力资源的合理配置;尤其是第三,优化人力效能,实现内外优势互补。在这个问题上又分两个方面做了分析:一个是内部挖潜,一个是外部挖潜。我们无论是从内部挖潜,还是外部挖潜,从审计管理的角度都还存在着巨大的空间。比如从外部挖潜来看现在比内部更薄弱。审计机关的专家系统的管理状态现在应该说是比较薄弱的。我们还没有专家管理制度,没有专家咨询渠道,没有专家咨询系统。甘肃审计学会论文的题目就是《构建人本化审计管理体制》,内容说得就更加详细了。这篇论文在人本化审计管理特征中,讲了四点。尤其是第四点,是我们过去比较容易忽视的审计管理理念的人文化。很多论文中也都提到了以人为本,审计文化的建设是十分重要的。审计署科研所的同志准备在明年立审计文化这个项目。南京特派办的课题是研究现场审计管理。他们认为,在现场审计管理应遵循的基本原则之一是人本原则。管理既是人的行为,也是针对人的行为,现代管理的核心是使人性得到发挥,这种观点有点似乎激进,但这是正确的。也就是说我们的管理活动,将使人向善还是使人向恶,这也是一个非常重要的特点。如果我们审计考核指标定得不够合理,它就有可能导致审计人员向恶,这其中有很多具体的事例,把原则列进来是非常重要的。因此,从收到的论文来看,大家不约而同都将以人为本做为构建审计管理体系、研究审计管理问题时的一个基本原则,这是符合科学发展观的。

    其次,审计管理体系要与环境相协调。我们研究出来的东西,所构筑的东西要与现行环境相协调。审计环境的变化,要求审计工作随之变化。如果审计工作随之变化,自然审计管理也必须随之变化。这是所谓物竞天择,适者生存。我们真正从事审计管理的人员,在审计机关中的地位恐怕就取决于将来是否能建立起一个科学的合理的审计管理体系。比如,在会计环境和整个的管理环境向信息化、网络化变化的条件下,恐怕就需要与手工体系完全不同的审计管理模式和审计管理手段。这也是大家的一个共识。这一点比较明显,我们能够感觉到。计划经济环境下,我们当时是以企业审计为主,现在在市场经济的环境下,是以财政资金为主线的审计,这两种完全不同的审计环境和审计工作,对审计管理产生的深刻影响,我们审计机关的同志是能够理解的。这是两种完全不同的管理模式和内容。以前我们可能更多地、经常开展的是以行业为主的一种审计方式。现在我们经常做的是要打破行业界限,以财政资金为主线来安排我们的审计,组织、调配我们的资源。因此,坚持科学发展观就是审计管理的研究和创建必须与环境相协调,否则,没有存在的必要。

    第三,全面履行审计职责。审计管理体系的构建必须能够保证国家审计机关全面履行审计职责。换句话说,这是评判我们这个体系构建成功与否的一个标志。

    从审计目标上看,我们的目标是很明确的,真实、合法、效益。国家审计的这个目标在近几年来已经深入人心了。我们的管理体系现在能否满足这三种审计目标的实现,实际上还存在着很大的差距。 过去我们整个审计管理体系的构筑,主要是满足合法性。五年规划以前,也就是李审计长第一任期的时候,开始强调真实性目标,五年规划又提出,财政财务收支审计和效益审计并重,效益目标也日益显得突出和重要。但是,我们现在的审计管理能否满足审计工作发展的需要,比如,效益审计目标的实现。换句话说,我们现在是否有效益审计程序特点的研究、效益审计报告的研究、效益审计现场控制的研究,这些管理恐怕现在都是空白。即便是真实性目标,我们已经做了许多年了,但是从管理上说,我们的工作底稿管理、档案管理、报告管理能否满足真实性审计的需要?再比如,档案管理,我们是从档案环节确立管理原则,然后往后推要求审计人员编制什么类型的工作底稿,还是应由审计人员根据工作需要和管理原则来编工作底稿,编了什么工作底稿档案就应该归什么底稿,这个问题到现在还没有彻底解决好。这就造成在实际工作中,有许多同志如果遵循真实性原则来编制工作底稿,在归档的时候,就有可能被拒绝。所以,要全面履行审计职责,从审计目标上看,我们审计管理上的漏洞是很大的,我们应该勇于承认这一点。

    从审计内容上看,凡是财政资金所涉及的领域,我们都要监督。这是我们的基本职责。要全面履行我们的审计职责,必须要做到这一点。这就要求我们以财政审计为主线进行计划管理,进行人力资源管理,进行审计结果利用管理等等。现在看,我们在这些方面也还存在着一定差距。

    从审计类型上看,或者从工作方式上看,审计和审计调查要相结合。这是五年规划中提出来的。财政财务收支审计和绩效审计要并重,可能还会发展出一些新的审计工作类型,可以不叫它审计。但是现在已经开始有所尝试,比如,政策评估、成本效益分析、政府绩效指标分析等。从这些方面看,我们现行的审计管理差距就更大了。现行的审计管理基本上都是以财政财务收支审计为主线做出来的。所以审计调查、绩效审计和非审计类型的这些工作的管理,要么是空白,要么是不足。比如,这次对医院审计,是审计与审计调查相结合。结束时,提交了两个报告,一个是审计调查报告,一个是审计报告。但是,审计调查报告的管理,现在至少存在法规上的矛盾,这说明我们法规管理上也存在着一定的问题。因此,为了全面履行审计职责,我们必须坚持科学发展观,重新构筑国家审计机关的审计管理体系,新的管理体系。

    第四,必须能够满足社会政治经济生活对国家审计的各种客观需要,满足不了就没有存在的必要。要持续不断地满足这种客观需要,客观需要也是不断变化的过程。要实现可持续发展,我们就必须持续不断地加强署党组提出的“人、法、技”建设。“人、法、技”建设对于我们审计机关来说,是对审计管理内容的最高概括。所有类型都跑不出这个概念。因此,我们在构筑和研究新的审计管理体系时,必须牢牢地扭住“人、法、技”建设这个主线。从发展的角度,从制度、从方法手段等各种角度,进行持续不断地创新。比如法规管理的创新,必须着眼于社会主义民主政治和市场经济在未来一段时间内的发展,要对此做出准确的预测,不然我们今天定的东西,明年就有可能因某个政策的变化而遭淘汰。再比如,方法、手段、审计方式方面的创新就必须着眼于信息化环境的发展,否则我们必将遭到淘汰。


    二、大胆借鉴管理学的理论和成功经验


    各种管理行为是有共性的。可借鉴的东西也很多,这次所提交的论文这也是一个共识。很多论文都不约而同地提出了一些管理学的理论。比如,最经常被大家提到的管理学中有关职能的论述,有70-80%的论文提到了这一点,我们认为这是正确的。管理学的理论和管理学的成功经验是应该借鉴的。张以宽教授的论文介绍这些内容比较多。从系统和整体的观点来考察企业,我们就可以防止只注意部门或者特殊职能,忽略总体目标,就可以防止只注意内部条件,忽视环境因素。审计管理也必须解决这些问题。这些理论上的依据,在管理学上是比较充分的。再比如,经验学派,管理科学应该从企业管理的实际出发,以大企业的管理经验为主要研究对象,将其概括和理论化,这是我们经常的一种做法。我们现在搞的计算机现场审计实施系统实际上是在前几年各特派办、地方审计机关包括署机关业务司、派出局许多比较成功的审计软件基础上的一个组合,是经验的总结。所以管理学的理论、成功的经验,应该积极借鉴。


    三、要把握审计管理体系的整体性和系统性


    我们构建管理体系和进行理论研究都应该做这种考虑。辩证法的一个深刻内涵就是当你认识一个事物的时候,主要应该从该事物与它事物的关系中去认识。这是辩证法最深刻的内涵,这样才能认识该事物的本质、功能和特点。认识审计管理也是同样的道理。比如,举几个审计管理上所涉及的范畴。内部管理和外部管理,是不是要联系起来认识?如果内部管理和外部管理相脱节,恐怕应该让位于外部管理,因为外部管理的层次是比较高的,它是通过国家法律来确定的。这是必须要协调的一对范畴。再比如,通常我们所做审计管理的分类是行政管理和业务管理,这个关联性就更强。我们的大学教育主要是以这种分类来做,它们的关联性我们都不言而喻。再比如,任务与资源,中央审计机关和地方审计机关审计管理关联性的研究;通用审计管理和行业审计管理;决策管理和执行管理等,在审计机关工作的同志可能会比较容易理解这些范畴。还有一对范畴,就是职能部门的管理和现场作业管理,这是当前审计工作中存在矛盾比较大的一个问题。还有,从职能上说,计划、指挥、控制、协调这也是一个系统性的管理。每个方面并不是相互独立的,是相互关联的。这是从管理学上套过来的。从审计学上说,过程管理,从计划、准备、实施、报告到归档,也是一个系统。所以,我们这个管理体系的构建和研究,千万别零敲碎打。别零敲碎打,不是不主张做专题研究,我们必须要有一个框架,这个框架当然是应该由较高层次,比如科研所提出来,或者是法制司提出来,然后可以分工到院校或审计机关去做专题研究。这些研究的成果最后能够整合起来,才能形成一个体系。这个也应该是我们在做研究,审计管理创新工作时应该把握的一个原则,即注意整体性和系统性。


    四、审计管理要与客观需求相适应


    我们不能凭空来创造出什么新的审计管理模式。我们所提出来的所研究出来的必须是与现行审计需求相适应的审计管理模式。我们可以通过两个例子来理解这个问题。第一个是审计结果公开。这是未来几年我们国家审计机关所要做的一件大事。这件大事恐怕将对整个审计管理产生革命性的影响。对整个审计过程,甚至将来我们还需要修改审计准则,一系列的管理问题都出现了。最基本的理解我们应该是从这个角度,审计结果的公开至少是将审计风险突显了出来。我们要对大众、公众负责。在审计报告作为内部报告运转的时候,这些风险是不存在的。从最狭义的角度讲,如果是审计结果公开,审计风险管理恐怕就要作为最重要的内容。广义上说,这决不仅限于风险管理,整个管理的模式应该发生变化。再比如,计算机手段的应用,网络技术的应用,它改变的不仅是手段,它也对整个审计方式产生革命性的变革。它不仅影响审计手段,还将影响审计组织的结构,审计人员的结构,审计程序,审计现场管理,甚至将来早晚要影响到审计法规、审计准则的变化。因此,我们所提出来的新的审计管理,必须要与这些由于环境变化而产生的新需求相适应,不然,我们的工作就白做了。


    五、审计管理要坚持信息化方向


    我们的构建和研究都要这样,一定要坚持信息化的方向。刚才已经说了,计算机技术、通讯技术、网络技术在整个社会范围内都得到了广泛的运用,这就迫使我们也不得不运用这些技术。如果我们审计工作运用了这些技术,也就迫使我们审计管理工作运用这些技术。比如,现在有一个现象,这是实际发生的一种情况,农业银行的网络环境下的审计办法是农行和我们共同制定的。大家想,这件事说明了什么?原因可能就在于农行的信息系统是比较完善的,我们也有了这个手段,但是管理问题没有解决。我们现在没有说到它对与不对的问题。这里肯定存在着深奥的管理问题。再比如,在金审二期工程里,准备实施预算执行情况的联网审计。预算执行情况的联网审计,能否每天都去或者可以每周一去,或者一个月一去,至少可以一个季度一去,然后去了就可以取得信息。对这个,被审计单位有不同的意见。你无论什么时候来,我不见审计通知书,我是不给你开的,你联上网也看不到。这就是管理问题,不是计算机技术问题,也不是审计问题。怎么样实现对这些部门预算执行的联网审计,这里面的问题已经转移到了管理上。一开始是技术问题,就是计算机硬件问题、软件问题。现在这个问题解决了,就是审计问题,审计人员说,我没有问题,都培训了,上去就可以用。剩下的就是管理问题。一系列审计程序问题没有解决。在提交的论文中,辽宁审计厅王悦厅长提到了要走信息化这个道路。南京审计学院的齐兴莉老师,论文写得比较学术化,叫走智能化之路,内容是差不多的。这是非常正确的。其他的论文中提得比较少。客观地讲,王厅长和南京审计学院也是从原则上提的,没有深入地讲具体的管理模式和措施。南京特派办的现场审计作业管理,在这次恐怕是唯一一个能在信息化道路上迈出一步的论文,它是讲现场审计如何走信息化管理之路。所以从这次提交论文的范围上看,信息化方向不是很突出。这将是未来审计管理研究和体系构建的一个最重要的、最急待解决的问题,这个问题已经阻碍了审计效率的提高和审计作用的发挥。比如,就我们现在人员的计算机能力和力量,审一个银行系统就全部摆进去了。如果审计机关一年安排两个系统,将有一个系统得不到计算机技术的支持。我们的业务司局里面虽然有相当一部分人通过了计算机中级考试,但是中级的程度远远不足以在现场提供技术支持,它还是操作层次,没有维护能力,还需要请软件公司和供应商来提供维护服务。如果银行系统都是这样做,可想我们的国家审计的风险大到了什么程度。专家管理的基本原则是审计机关对外聘专家负责,出了任何问题都是审计机关负责。信息化的道路如果不走,这些问题就越来越突出了,所以,审计管理一定要坚持信息化方向。


    六、理论与实际结合,原则与实务并重


    这是我们以往的一个弱点。在整个科研领域里的一个弱点,还不仅仅是审计管理这个问题。我们现在的情况也是很微妙。比如,在我们国家审计机关,领导安排工作时,要规定方向,布置原则,但是具体操作的人员恐怕行政级别比较低。他们所做的审计管理工作和领导所提出的原则有时是脱节的。我们的业务部门或者职能部门做出来的东西,可能跟领导的要求不一致,也可能远远超出领导的要求,但它是脱节的。大专院校和我们国家审计机关在理论与实务方面也是存在着相当的脱节,大部分的研究还是在从概念、从原则、从框架等角度来考虑问题比较多,从具体的审计管理模式、审计管理工具方面提的比较少。这次南京特派办的审计现场管理、中国人民大学的计划管理,是比较具体的,提出了一些具体的审计功能和审计管理的工具,其他的论文可能提的就比较少,还是理论上的、原则上的东西多一些。这里就有一种脱节。往往这两种工作是由不同的人去做的。我们能不能找到一个比较有效的方式或渠道,通过某种方式把这两类人结合起来。比如,朱小平老师的博士生到王秀明副司长那里,别老蹲在学校里,走出来,这是一种方式,等等。这是没有问题的,在干活的过程中就明白了。这是在今后的工作中,包括我们审计管理的研究和体系的构建中应该注意的一个问题。我们必须要理论联系实际,原则和实务并重,要真正能研究出我们的管理实务来。


    最后,我想借用科学技术领域中几个重要的概念来结束这次发言,并把它作为将来我们大家共同努力的一个方向。有三个概念。第一个是“突破”;第二个是“融合”;第三个是“结合”。在科技领域中,对这三个概念的理解是这样的:突破就是以新一代的成果取代前一代成果,否则不是突破,而是修修补补。融合是整合已有的成果,形成新的技术。融合不是捏到一起,得把它融合在一起产生新的技术。结合是要把科学技术运用于社会科学,使之转化为实际的生产力。这三个概念应该是我们大家今后努力的方向。实现突破,以新的管理模式取代手工体系下审计报告不对外时的管理模式,一定要取代它,这就是突破。融合就是把历年来我们现在已有的很多成果,包括我们机关的和院校的,融合起来,形成新的管理技术。比如,我们现在准备要推行的现场审计实施系统,它实际上是各地方审计机关和特派办前两年一直在开发和运用的软件,有项目管理软件,有审计抽样软件,有底稿管理软件,有审计分析软件,有几种软件是已经开发出来而且做过一些试验,把这些东西融合起来形成了一个现场审计实施系统这样一个平台。这个平台还很宽广,以后还可以兼容其他许多新的软件。审计管理也是同样的道理,需要融合。我们这里所说的结合是指要把管理学的一些理论和经验,把信息化的一些理论和经验融到我们审计管理工作之中,解放审计人员,产生新的审计生产力。

 
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