中央财经大学政府预算研究中心主任、教授

审计署特约审计员 王雍君

新近发布的国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告（以下简称《报告》），进一步彰显了财政审计在促进国家治理中的两项独特作用，即通过诉诸审计的信息功能与监督功能促进政府对人民的财政责任，以此强化审计在国家治理中的重要作用。

彰显信息功能在促进财政责任中的作用

《报告》披露了范围广泛、内容丰富而详实的财政审计信息，覆盖财政政策、预算编制与执行、财政管理以及政府间财政关系的诸多方面。对于评估与判断政府对人民的财政责任而言，这些信息不可或缺并且至关紧要。

促进政府对人民的财政责任正是财政审计的天职。财政责任主要包括财政资源获取与使用的合规责任，以及财政资源使用结果的绩效责任。合规责任强调对相关法律法规、预算与财务报告规定、支出标准以及相关程序与流程的遵从，关注相关部门和单位行为的正当性；绩效责任强调财政投入的经济性、财政产出的效率、特别是财政成果的有效性，关注相关部门和单位以合理成本向公众交付其偏好的服务，涵盖公共服务的数量、质量、成本、及时性、平等性和可得性。

《报告》披露的信息表明，两类财政责任总体上都有所进步，但局部问题依然存在甚至有所加剧，主要涉及财政资源统筹、支出标准建设与运用、转移支付制度的完善和规范，多报、少报与代编预算，以及政府采购、资金管理、财务核算和预算绩效管理。

这些信息蕴含着财政审计以其信息功能促进受托责任的三个路径。首先是审计信息的可信度与可靠性。审计概念的本质规定性是“专业审查”，审计原则崇尚专业性、独立性、客观性和公正性。以此言之，与支出部门和财政部门披露的财政信息相比，财政审计信息具有更高的可信度与可靠性，从而有助于减轻或消除政府与公众之间的信息不对称。如果没有财政审计披露的相关信息，公众更难知晓政府与部门的财政信息，或者因缺失一个“公正的第三方”而难以判断这些信息的真实性与准确性。财政审计作为“公正的第三方”角色，可向公众提供质量和可信度更高的信息，从而有助于增强判断与评估财政责任的能力，以及对财政责任履行情况的关注。

其次是审计信息的问题导向属性。公众通常十分关注问题类信息，即在财政合规和财政绩效方面“主要存在哪些问题”的信息，这些信息把预算、财政管理和公共服务方面的薄弱环节暴露在公众视野中，从而有助于促进有关部门和单位加强和改进管理，完善制度建设，促进国家财政经济安全和财政资金规范高效运行。

最后是审计信息的警示效应。政府信息公开、提高行政透明度是依法行政的要求，也是发挥审计监督作用的重要途径，审计查出问题向社会公开，对于维护公众利益十分重要且意义重大。

彰显监督功能在促进财政责任中的作用

除了减轻或消除信息不对称的信息功能外，审计还通过诉诸独特的监督功能促进财政责任。监督功能即纠偏功能，即通过审计发现和审计整改约束相关部门和单位切实采取相关行动，在规定的时间内消除合规和绩效方面存在的问题。

审计监督因而分为合规性监督和绩效监督，在庞大的“监督网络”中，审计监督的独特作用尤其突出，为其他形式的监督提供了有力支撑，有利于与人大监督、公众监督等形成合力。财政部门本身负有财政监督之职，但同样需要接受审计监督。《报告》反映了中央财政在财政资源统筹方面存在的问题，比如在中央预算单位存在大量结转的情况下继续大额安排项目资金，未按规定收回相关单位和央企的大额结余，对地方财政专户监控不到位，一些金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入尚未纳入预算，以及中央国有资本经营支出预算不够细化等。

《报告》就审计发现的重大问题提出精准的、有约束力的审计建议，这是审计监督功能的另一个关键方面。其中，加快推进支出标准体系建设，把支出标准作为预算编制的基本依据，推进预算和绩效管理的一体化，加强“四本预算”之间的衔接，进一步理顺中央与地方财政关系，确立客观公正的转移支付资金分配标准，以及消除违规收费，尤其给人以深刻印象。这些问题长期困扰预算运作和财政管理，严重制约各级政府履行财政责任的能力，如能置于财政改革议程的优先位置，所产生的制度红利将最为确切。

彰显财政审计在国家审计中的重要作用

除了直接彰显审计的信息功能与监督功能外，《报告》也间接彰显了财政审计在国家审计中的突出地位。与许多国家不同，中国的国家审计体制的范围相当宽泛，但主题和首要任务一直是财政审计，无论在中央还是地方层面上。

所有国家与政府的基本职能都是保卫民众安全和增进民众福祉，两者高度依赖财政制度、财政政策、公共预算与财政管理的有效性，而有效性从根本上讲取决于国家和政府履行财政责任的有效性，即保持对财政资源获取和使用的合规责任的能力，以及保持对财政资源使用结果的绩效责任的能力。政府的本质是服务人民，推论起来，就是在确保合规的前提下，以合理成本交付公众偏好的公共服务。财政审计在促进建立现代财政制度、深化预算管理制度改革、维护财经纪律，进而推动国家治理现代化等方面发挥着重要作用，《报告》充分显示了这一点。