今年，江苏省审计厅组织全省审计机关对全省财政支农资金进行了审计。财政支农资金可谓面广量大、千头万绪。从资金投向讲，它不仅包括财政对农民的各种直接补贴，如种粮农民直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等，还包括财政对农村基础设施和直接改善农村生产生活条件的投入，如农村公路建设、农业综合开发、农田水利基本建设、农村清洁能源工程、农村改厕工程等，以及财政对农村公益事业的投入，如新型农村合作医疗、关爱工程、农村义务教育等。从资金来源讲，它不仅包括中央、省级财政补助资金，还包括市、县财政配套资金，以及农民、企业为项目自筹资金。对财政支农资金进行审计，如果还像以往对待单个农业专项资金那样进行审计，不仅会陷进去难以自拨，而且也会重点不突出，难以达到预期效果。针对这种情况，该厅打破常规，在探索中审计，在审计中探索，不断创新审计思路和审计方法，最终以“三个创新”，顺利开展并完成了此项审计任务，取得了较好的效果。

        一、创新审计组织方式。要搞好一个全省审计机关统一行动的审计项目关键在组织，尤其要制定一个内容详实并具有指导性、针对性和可操作性的审计工作方案。为了开展好全省财政支农资金审计，该厅结合以往经验，在审计组织方式上进行了创新，采取了“四个结合”的办法，即点面结合、上下结合、试审与全面审计相结合、自审与上审下相结合。所谓点面结合，就是针对财政支农资金面广量大、投入渠道多的特点，审前调查时，首先到省级财政和相关涉农主管部门了解情况，从面上摸清全省财政支农资金的规模、种类、投向等基本情况，然后再选择一个县具体了解财政支农资金的投入、分配、拨付、使用、管理情况。所谓上下结合，就是在了解点面情况的基础上，省厅初步拟定全省审计工作方案，为了使方案更具针对性和可操作性，方案初拟后，向市、县审计机关熟悉情况的一线审计人员征求意见，并对他们合理化的意见加以吸收，使方案逐步趋于成熟。所谓试审与全面审计相结合，就是为了验证经过上下磨合后的审计工作方案的可行性，省审计厅在全省审计全面铺开前，首先选择一个县进行试审，试审之后，对方案做进一步地完善，然后正式下发给市、县审计机关，要求对照正式方案，全面开展审计。所谓自审与上审下相结合，就是为了加大审计力度和扩大审计效果，在各级审各级(未被上级审计机关抽审的地方)的同时，省审计厅从13个直辖市中每个直辖市借用一名骨干审计人员，编入省厅3个审计组(审计组长和主审由省厅人员担任)，对部分有代表性的县进行上审下，同时要求各直辖市至少对一个县进行上审下。这样做，不仅省审计厅尽可能多地取得了第一手审计资料，丰富了综合报告的内容，而且避免了同级审同级问题难上报、上级汇总素材空乏的弊端，审计力度和效果明显增强。

        二、创新审计思路。财政支农资金涉及的种类太多、规模太大、投向太复杂，如果还像过去一样，把审计的重点仅放在挤占挪用上，那么要审的内容实在是太多，不仅不能按时完成审计任务，达到既定的审计目标，也不能引起政府领导的重视，收到预期的审计效果。针对这一情况，该厅最终确立了“全面把握、抓大放小、突破一点、带动全部”的审计思路，取得了较好的效果。所谓全面把握，就是审计进点前，首先把事先设计好的一套表格发给所审县的财政和涉农主管部门填写，这套表格包含财政支农资金的投入规模、种类、投向、涉农政策执行情况等详细内容；审计进点后，首先是收集各部门填写的表格，然后审计组成员根据事先各自的分工，将相关部门填写的表格与财务账、表进行核对，如有差错，进行调整，调整后的表格交由主审重新汇总。经过这一番工作之后，审计组对一个县财政支农资金投入的规模、种类、投向等面上情况可以说就基本把握了。所谓抓大放小，就是根据被审计单位填报的经审计审定后的财政支农资金明细表，筛选出一些资金规模大或事关民生和农民切身利益的专项资金作为审计重点，对那些资金规模小、影响不大的专项资金只作一般关注。同时把中央和省财政支农政策执行情况、财政支农资金的整合情况等一些宏观性问题作为审计重点，把一些鸡毛蒜皮的小事一带而过，最终收到了事半功倍的效果。所谓突破一点、带动全部，就是在审计过程中审计人员发挥四两拨千斤的作用。如在查县级财政配套资金和农民自筹资金虚假到位问题时，审计人员不可能每个项目都去一一核实，往往选择一个项目或一个乡镇进行突破，发现问题后，与项目负责人和相关领导单独谈话，并晓之以政策和利害关系，要求其对类似问题进行全面自查，将自查结果报给审计组，并告知审计人员对自查结果还要再做抽查，如再查出情况不实的，定当对照法律、法规，严肃处理。慑于审计的威严，最终类似问题一般都能收到一网打尽的效果。

        三、创新考核评比办法。在上下级审计机关联动的审计项目中，上级审计机关的考核评比办法往往就是下级审计机关行动的指挥棒。在财政支农资金审计考核评比办法中，该厅在关注各地审计报告对问题披露程度的同时，把各直辖市借用给省厅人员的业务能力及其所发挥的作用和审计报告中审计建议被省厅采纳情况作为考核评比的另两个重点。因为财政支农资金审计涉及的大问题往往都是地方政府行为，如市、县财政投支农入不足问题、财政支农政策执行不到位问题等等，这些问题在目前的审计体制下，要想在向上级审计机关的审计报告中予以反映是很困难的。在这种情况下，省厅的综合报告仅就各地上报的报告来汇总，可以说是不可能全面、准确地反映真实情况的，有些宏观的、共性的问题必须通过上审下来取得。这样，省厅审计组审计力量的强弱就是决定审计目标能否实现的关键。而在这么庞大的审计项目面前，仅靠省厅几个农业审计人员是远远不够的，必须从各地借用审计力量来充实，各地借用给省厅审计人员素质的高低又是决定省厅审计组审计力量的关键。因此，把各直辖市借用给省厅人员的业务能力及其所发挥的作用作为考核评比的一个重要方面至关重要。事实也证明，各直辖市对省厅这一举措很是重视和支持，借给省厅的人员都各怀绝技，发挥了重要作用，查出了许多重大问题。另外，审计报告中审计建议质量的高低也是衡量审计层次和水平的关键。上述已经提及，在目前这种审计体制下，有些涉及到地方政府行为的问题是难以上报的。鉴于这种情况，将一些难以反映的问题通过审计建议的形式予以反映，不失为反映情况、解决问题的一个较好渠道。如果各地审计机关都能将一些带有普遍性、倾向性、难以反映的问题通过审计建议的形式反映给上级审计机关，再汇总上报给省以上政府，就能从源头上采取措施，完善制度，最终解决问题。因此，把审计建议采纳情况单独作为考核评比的一个内容，也是在以往经验基础上的又一个创新之举。（郑毅  陈实  大卫）

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