注重绩效—审计转型升级的历史坐标——江苏省审计机关推进绩效审计工作纪实
编者按：伴随着改革开放的脚步，绩效审计在我国应运而生。绩效审计是审计事业发展的未来和方向。为此，2009年初，江苏省审计厅党组决定用三年时间，先后开展绩效审计推进年、普及年和提高年活动，在全省审计机关大力推进绩效审计。这一活动的开展，进一步提升了审计工作的层次和水平。本文介绍了去年以来全省审计机关开展绩效审计工作的一些做法和成效，以飨读者。
去年以来，举国上下经受住了国际金融危机的严峻考验，经济社会实现了平稳较快发展的预期目标。对江苏审计人来说，也有着十分重要的意义，全省审计机关既圆满完成了各项审计任务，又打响了一场新的战役——全力推进绩效审计。
让绩效成为牛鼻子
紧跟时代和经济社会发展的需要，去年以来，江苏审计人以科学发展观为统领，以绩效审计为抓手，致力于提高财政资金和公共资源的使用效益、效率和效果，审计项目的绩效份量不断提高，绩效审计的方式方法不断创新，审计工作的层次和水平不断提升，审计在保增长、促发展中的作用充分彰显。据统计，2009年，全省共安排“独立型”绩效审计项目191个、“结合型”绩效审计项目188个，涉及绩效审计项目的工作量占全部审计工作量的60%，高于全国平均数10多个百分点，成为近年来开展绩效审计项目最多的一年，。全省各地审计机关开展绩效审计取得的成果正不断进入各级领导的视野。
——绩效审计引领全局工作。在2009年初召开的全省审计工作会议，决定开展“绩效审计推进年”活动。省审计厅随即下发了《关于开展“绩效审计推进年”活动的意见》，成立了厅绩效审计工作领导小组，赵耿毅厅长亲自担任组长。赵厅长多次强调，全省审计机关要积极开展绩效审计，用连续三年时间推进此项工作，第一年推进，第二年普及，第三年提高，争取到2012年，全省所有的审计项目都要开展绩效审计。全省各地审计机关纷纷跟进，南京、苏州、盐城、泰州等市审计局立即制定有关意见或办法，并成立绩效审计工作领导小组；常州市委市政府“两办”专门发文在全市推进绩效审计工作；盐城市要求县（市、区）审计机关在选择绩效审计项目时，要考虑重要性、时效性、可行性和增值性；南通市、泰州市审计局的协调领导小组负责研究制定绩效审计项目计划及外聘专家等一系列事项，从组织层面上打破了原有处室的职能界限，实现了绩效审计工作的扁平化管理。省审计厅还通过《江苏审计简报》加强工作指导和交流，并在省审计厅网站和《江苏审计》内刊专门开设了“绩效审计”专栏，宣传和交流各地开展绩效审计的做法和经验，绩效审计的影响不断扩大。
——绩效审计引领审计重点。带着绩效理念，全省上下纷纷精选项目，细排计划，将一大批重点项目、特色项目做成了绩效审计项目，其中精品迭出。在如何选择绩效审计项目的问题上，江苏省审计厅规定，凡是能开展绩效审计的项目，都要设法去开展。江苏省审计厅审计的蒙特利尔环保基金属非盈利性项目，审计目标单一，是对受控物质的淘汰量及生产线的拆除情况进行审计，与传统审计概念不同的是，审计标的是量，而不是其价值。世行贷款二职教项目也属于非盈利项目，而世行贷款第二个内河航运项目则为盈利项目，前两个项目只有社会效益，而后者除了社会效益之外，还有经济效益，必须对其资产负债损益情况进行审计，在这些项目的审计中，江苏审计人都以项目管理部门作为龙头，抽取一部分子项目单位进行延伸，对其经济或社会效益进行全面评价。对于规模较大、情况复杂的世行贷款太湖流域城市环境项目则采取解剖麻雀的选项方式，对一个个子项目从绩效的角度进行重点剖析。
全省各地在“结合型”绩效审计项目中，结合财政审计突出检查财政支出资金的使用效益，结合经济责任审计突出其效益评价，结合投资项目审计突出跟踪审计效应，结合专项资金审计突出调查有关绩效内容。在“独立型”审计项目中，各地注重选择领导关心、群众关注的热点，如徐州市审计局对采煤塌陷地治理专项资金绩效进行审计调查，淮安市审计局对垃圾处理厂进行绩效审计，无锡市审计局对5个区的十余个卫生服务中心和服务站进行绩效审计，阜宁县审计局对农村新五件实事专项资金进行绩效审计，审计或审计调查中均注意评估财政资金投入的经济性、效率性和效果性。
——绩效审计引领制度创新。在推进绩效审计工作中，全省审计机关十分注重制度创新。省审计厅制定了《审计咨询专家聘请办法》，面向社会聘请专家；常州市审计局率先出台了绩效审计实施办法，并在财政扶持经济发展专项资金绩效审计项目中探索建立三级指标评价体系；铜山县审计局通过制定评价办法、完善评价指标等举措推进绩效审计；射阳县审计局尝试编写绩效审计操作指南，东海县审计局在制定绩效审计试行办法的基础上，实行专家评审制度，已在连云港市和东海县聘请25人，建立了专家评审库。从省审计厅到基层，各地普遍将绩效审计情况纳入年度考核内容，或加大绩效审计得分权重，或对绩效审计情况进行专项评优，采取多种措施调动审计人员开展绩效审计的积极性。
——绩效审计引领队伍建设。2009年9月10日至30日，来自全省审计机关的23名处（局）级审计干部赴美国马里兰大学开展绩效审计培训。美国马里兰大学公共管理系教授以及多位前美国政府问责办公室主管分别讲授了政府公共管理、绩效管理、绩效审计原则与实践等课程。美国先进的绩效管理和审计方式，开阔了江苏审计人的视野，进一步增强了开展绩效审计的紧迫感。全省各地审计机关也掀起学习研究绩效审计的热潮，通过省内外绩效审计典型的示范引导，拓宽了思路，明确了方向，提升了开展绩效审计的信心和决心。扬州、宿迁市审计局邀请南京审计学院的专家对审计人员进行绩效审计专题培训；苏州市审计局不仅广泛借鉴杭州、上海等绩效审计先进地区的特色案例操作方式，还以太仓市审计局2009年已完成的5个“独立型” 绩效审计项目为实务模板，组织全市绩效审计骨干力量进行剖析点评，在“解剖麻雀”中相互学习，取长补短；宿迁市审计局组织20余名审计骨干到苏州、常州等地审计机关学习、交流绩效审计工作。各地还纷纷聘请或引进环保、税务、林业和质监等方面的专家指导和参与绩效审计工作。
让资金用在刀刃上
“保增长，扩内需”，政府的大量投入投得准不准、值不值？这是绩效审计面临的最紧迫、最复杂，也是最重要的问题。
2008年下半年以来，江苏经济发展由于受到国际金融危机的影响，经济发展速度下降，企业面临较大困难，为应对金融危机对全省经济的影响，省政府坚决贯彻落实积极的财政政策，紧急调拨100亿资金，拉动内需增长，其中20亿元专项资金用于支持企业发展。此前，相关部门发布了多个文件，出台了具体拨付和使用方案，明确资金用于支持企业自主创新和产业升级、拉动内需、增加外贸出口以及解决中小企业融资担保难等问题。
这些企业的“救命钱”到底是怎么用的，有没有用在刀刃上？省委省政府领导十分关心，社会各界普遍关注，江苏审计人深感责任重大。按照温总理提出的“财政资金投入到那里，审计就跟进到那里”的要求，审计人紧急行动起来。2009年4月起，省审计厅组织开展了对省级财政拉动内需支持企业扩大生产经营项目20亿元资金项目的绩效审计调查。
审计调查发现，这20亿元资金投入方向主要有三块：鼓励企业产品出口资金5亿元、2008年自主创新和产业升级专项引导资金5亿元和信贷担保资金10亿元。整个项目在短短一个月内，将资金拨付到企业，时间之短、效率之高，充分体现了政府拉动内需、恢复经济平稳增长的决心及行政的高效能。
鼓励企业产品出口资金5亿元应拨付9136户企业，平均每户虽然只有几万元，却体现了公平性和明确的导向，政府希望产生的效应是在政策层面上鼓励企业产品出口，使用这部分补助资金目标明确——降低企业出口成本，更重要的是要提振企业出口信心，注重体现全面公平的原则；5亿元的专项引导资金，旨在引导企业自主创新和产业升级，以增强企业抵御金融危机风险的能力，引导企业投入更多的资金，起到“四两拨千斤”的作用； 10亿元信贷担保资金，目标是为了解决企业尤其是中小企业贷款难的问题，建立全省的省级信用担保机构，引导地方财政投入，增加各地区信用担保机构担保规模，以执行宽松的货币政策，尽快缓解金融危机对江苏企业的影响，审计重点评价了资金到位的情况，信用担保机构建立和用于新增贷款的数量等情况。
此次审计不仅对项目资金拨付情况进行检查，更从接受对象入手，对资金发挥的效益进行检查，敢于揭示并分析存在问题的原因，为省政府提出战略性建议。绩效审计调查报告受到省领导的高度重视，省委梁保华书记、省长罗志军都作了重要批示予以肯定，省有关部门根据审计建议，修订了有关项目评选审核办法，并制定了相关资金管理使用办法。
从审计发现到审计创造，江苏绩效审计的定位在悄然发生变化。向管理要效益，密切关注财务账册以外的东西，是江苏审计人拓宽绩效审计视野的又一重要举措。2009年开展的对口支援四川省绵竹市地震灾后重建跟踪审计就是这样，被派往灾区参与对口援建项目跟踪审计的196名江苏审计人统一认识，从援建工作实际出发，提出“只要是促进提高援建项目绩效的审计，就是绩效审计。”审计工作中，他们既实事求是地揭示和反映问题，又从审计专业的角度提建议、出对策，千方百计帮助提高援建工作的绩效，受到省有关部门和援建项目单位的好评。
——发挥援建资金绩效。审计发现，部分地区对口援建中，捐赠资金没能及时与援建项目对接，如不尽早谋划、统筹安排，势必影响省政府提出的“三年任务，两年基本完成”目标的实现，影响对口援建工作的效率。审计及时向省政府作了专报，并提出了审计建议,引起省领导及有关部门高度重视。随后，审计又对全省捐赠资金使用和结存情况进行了专项清查，配合有部门排出可用于对口援建的规模，并促使资金及时到位，充分发挥了审计服务宏观决策的作用。通过审计，还促进项目资金及时到位1．49亿元，帮助核减不合理的施工进度款支付4．37亿元。
——提高项目建管绩效。针对代建单位管理人员偏少且一人分管一项工程，工作效能有进一步提高的空间，审计建议把单纯的“项目代表”管理改进为“项目代表+专业工程师”的管理模式。代建单位采纳了审计建议，调整了管理模式，大大提高了工作效率，援建的绵竹市人民医院门诊楼施工进度从原来的每7天一层提高到5天一层。像这样，跟踪审计使工程现场实施进度加快的项目有46个。
工程质量管理是项目建管的重点，也是这次跟踪审计关注的重点。但由于工程质量审计是首次开展，一开始审计人员觉得无从下手。省审计厅首先制定审计目标，着眼于检查工程质量管理系统是否健全、有效，后又研究制定了工程质量审计操作指南。经过近一年的探索，对口援建工程质量审计路子初步形成，跟踪审计已纠正勘察设计、材料设备采购与进场、施工、工程监理、工程质量检测、安全生产等领域不规范事件204件，促进相关单位采取工程质量管理措施175条，帮助消除质量安全隐患49起。
——放大项目实施效果。绵竹市高效农业示范园是江苏援建项目中惟一的“三农”项目。审计人员紧紧围绕“做给农民看、带着农民干、帮助农民销、实现农民富”的目标开展审计，既帮助建设单位加强自身管理，提出规范资金支出、健全内控制度、增加管理人员、改进建管方式、加强财务管理等建议，又帮助建设单位按项目区功能分解目标，落实责任，建立目标管理责任、绩效考核和责任追究三项制度。并结合概算执行的动态情况，建议加快推进科技入户示范工程，确保原定建设目标的实现。审计人员还及时跟踪关注完工项目交付使用情况，帮助16个项目进一步完善使用功能和工程质量，受到灾区百姓的交口称赞。
让绩效成果看得见
审计与审计调查相结合，借鉴项目经济评价的有关方法，赋予绩效审计以科学的内涵，让绩效审计成为可以看得见、摸得着的东西。江苏审计人在南通、徐州等市现场检查指导农村公路绩效审计时，采取发放调查问卷表、走访农户等形式收集资料，到公交、工商等部门进行专题调查，通过一组组数据的比对和分析，真实反映了农村公路通车前后道路沿线受益镇村的经济效益和社会效益情况。
审计与审计调查的结果表明：
——徐州市铜山县徐汉路的建成，使三堡镇的胜阳村、刁店村两个村的人均收入大幅提高。该路建成前，两个村的大棚和经济作物面积为2900亩、经济总收入13536万元、人均收入4568元。建成后，2008年大棚和经济作物面积4800亩、经济总收入26138万元、人均收入8268元，分别增长了65.51%、93.31%、80.99%；
——启东市南阳镇建设农村公路88.17公里，涵盖了6个农产品种植区，2008年度全镇种植各类蔬菜与2007年相比面积增加了8000亩，年产量增加9000余吨，产值增加1500多万元；
——如皋市白蒲镇康园南路、江安镇高原路、东陈镇石池路建成后，通过2008年与2006年的对比，受益镇村经营户和企业数由12家增加到19家，农民家庭经营收入由25069万元增加到42137万元，货物运输量由5.68万吨增加到9.3万吨。
这一组组江苏审计人用辛勤、智慧和汗水换来的珍贵数字，充分表明了省政府实施的农村实事工程取得了明显效果，实现了省领导要求的“把实事办实、把好事办好”的预期目标。
绩效不是可以胡乱张贴的“政绩工程”的标签。面对评价指标体系这一长期困扰审计机关工作实践的重大命题，江苏审计人不等不靠，他们紧扣项目内容的区域特色、行业特色和时代特色，积极探索，进而发现标准、收集标准、建立标准，针对不同的项目特征制定具体的评价指标体系，绩效审计才能得以推进。
如诸多专项资金的投入，政策性很强，只有弄清政府的决策意图，才能把握绩效审计评估的要点，既简化工作方法 ，也能得出政府所期望的评价结果，以便进一步指导决策。这样的绩效审计没有现成的公式可循，只有在实践中才能发现问题，总结规律，提出相应的对策。
在拉动内需绩效项目中，在前期审计调查和审计探索的基础上，审计组从政府行政效能、资金的使用效益、拉动内需的效果等方面研究锁定了相关指标，建立这些指标所需获取的相关数据，精心设计了“自主创新和产业升级专项引导资金申请情况抽查表”和“自主创新和产业升级专项引导资金使用效率情况抽查表”两张表格，分别用于审批与延伸调查，且定量与定性指标齐备，使绩效既具有实际操作性，又有了量上的可观性。在全省廉租住房保障情况审计调查中，省审计厅立足省情实际，着眼宏观大局，综合考虑全省各地廉租住房保障在政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面的因素，对其经济、效率和效果进行科学的审计评价，收到良好效果。看到审计报告后，罗志军省长专门批示予以肯定，要求省有关部门“根据审计报告指出的问题和提出的建议，研究完善相关制度和措施，加强对各地的指导和监督，进一步把城市低收入住房困难家庭住房保障工作做好做实”。
让绩效之路更宽广
2009年，江苏省审计厅组织太湖流域审计机关对2008年太湖水污染治理情况进行了审计。江苏省太湖水污染治理涉及环保、农林、水利等多个部门和专业领域，时间跨度长，项目治理区范围大、类型多、投入不均衡，面临的情况十分繁杂，对审计实施提出了严峻的挑战。为使这场大兵团作战取得实实在在的绩效，在审计署的领导下，江苏审计人积极探索出一条独具特色的绩效审计之路。
——监督目标全覆盖。江苏审计的特色在于“全面贯彻”上级要求，即把审计署制定的方案与省政府的要求结合起来，以各级政府“目标责任书”为依据，遵循“三不分”的原则：即不分项目实施主体的经济性质、不分项目资金来源、不分财政资金和财政政策，凡省政府下达的治理项目和治理措施，均纳入审计监督的范畴。通过太湖流域水污染治理项目资金及其绩效审计项目、污染源在线监控系统投入及运行效果审计项目、农村面源污染治理项目和其他类型污染治理项目审计，在组织太湖治理有关的省级部门、市县政府全面自查的基础上，将审计署规定的审计内容全面落实。
——组织方式“五统一”。针对项目特点，因地制宜，从“上、下、左、右”各方位探索推进合作审计。既争取了审计署的指导和培训，又加强统筹协调，对下级审计机关做到 “五统一”：即统一规定、统一方案、统一计划、统一步调、统一报告。坚持省审计厅领导，上下联动，综合运用上审下、同级审、上审下与同级审相结合等多种方式实施审计。
——突出重点显成效。将资金审计与绩效审计相结合，运用多种数据分析方法，重点关注“三大绩效”：一是资金到位绩效，即省政府的决策有无到位，考察各地区项目的资金到位率、项目完成率和投资完成率等；二是运行绩效，了解各个项目建成后是否一直在持续发挥作用，还特别关注已完成项目设施的不正常运行率，以及收费政策执行等情况，综合情况并分析原因，为考核下级政府和部门责任履行情况提供依据，为领导决策服务；三是整改绩效，相关资金审计综合报告和信息被罗志军省长3次批示后，坚持持续跟踪，先是促成省有关部门专门会办，要求其内部职能处室认真核查，并落实整改措施，建立健全相关规章制度。11月30日，省发改委、省财政厅、省太湖办联合下发了《江苏省太湖水环境综合治理专项资金项目管理暂行办法》，取得了很好的效果。为了尽快还太湖流域人民一个美丽、清澈的太湖，今后几年江苏审计机关将把太湖流域各类污水治理项目审计列入年度工作重点，持续不断地进行跟踪问效，及时发现问题，促进整改落实，“不达目的不罢休”。
置身于日新月异的时代，亲历波澜壮阔的科学发展进程。江苏“两个率先”战略布局实践的全面深化，为审计事业注入了不竭的动力，提供了更加广阔的舞台。经过多年的探索和实践，特别是2009年“绩效审计推进年活动”的大力开展，江苏省审计机关已经逐步建立起组织管理、科研推动、人才培养、制度规范和成果运用的推进绩效审计工作新机制，全省绩效审计迈上了健康发展、科学发展之路。
绩效审计，是江苏审计服务经济社会又好又快发展、全面落实科学发展观的路径指南，是江苏审计为构建和谐社会保驾护航的行动纲领，也是江苏审计加快从传统审计向现代审计转型的历史坐标。站在新的起点，瞄着新的目标，经过江苏审计人的不懈追求、探索和耕耘，江苏审计的明天必将更加美好！（徐建清、徐宁生、曾亚波）
去年以来，举国上下经受住了国际金融危机的严峻考验，经济社会实现了平稳较快发展的预期目标。对江苏审计人来说，也有着十分重要的意义，全省审计机关既圆满完成了各项审计任务，又打响了一场新的战役——全力推进绩效审计。
让绩效成为牛鼻子
紧跟时代和经济社会发展的需要，去年以来，江苏审计人以科学发展观为统领，以绩效审计为抓手，致力于提高财政资金和公共资源的使用效益、效率和效果，审计项目的绩效份量不断提高，绩效审计的方式方法不断创新，审计工作的层次和水平不断提升，审计在保增长、促发展中的作用充分彰显。据统计，2009年，全省共安排“独立型”绩效审计项目191个、“结合型”绩效审计项目188个，涉及绩效审计项目的工作量占全部审计工作量的60%，高于全国平均数10多个百分点，成为近年来开展绩效审计项目最多的一年，。全省各地审计机关开展绩效审计取得的成果正不断进入各级领导的视野。
——绩效审计引领全局工作。在2009年初召开的全省审计工作会议，决定开展“绩效审计推进年”活动。省审计厅随即下发了《关于开展“绩效审计推进年”活动的意见》，成立了厅绩效审计工作领导小组，赵耿毅厅长亲自担任组长。赵厅长多次强调，全省审计机关要积极开展绩效审计，用连续三年时间推进此项工作，第一年推进，第二年普及，第三年提高，争取到2012年，全省所有的审计项目都要开展绩效审计。全省各地审计机关纷纷跟进，南京、苏州、盐城、泰州等市审计局立即制定有关意见或办法，并成立绩效审计工作领导小组；常州市委市政府“两办”专门发文在全市推进绩效审计工作；盐城市要求县（市、区）审计机关在选择绩效审计项目时，要考虑重要性、时效性、可行性和增值性；南通市、泰州市审计局的协调领导小组负责研究制定绩效审计项目计划及外聘专家等一系列事项，从组织层面上打破了原有处室的职能界限，实现了绩效审计工作的扁平化管理。省审计厅还通过《江苏审计简报》加强工作指导和交流，并在省审计厅网站和《江苏审计》内刊专门开设了“绩效审计”专栏，宣传和交流各地开展绩效审计的做法和经验，绩效审计的影响不断扩大。
——绩效审计引领审计重点。带着绩效理念，全省上下纷纷精选项目，细排计划，将一大批重点项目、特色项目做成了绩效审计项目，其中精品迭出。在如何选择绩效审计项目的问题上，江苏省审计厅规定，凡是能开展绩效审计的项目，都要设法去开展。江苏省审计厅审计的蒙特利尔环保基金属非盈利性项目，审计目标单一，是对受控物质的淘汰量及生产线的拆除情况进行审计，与传统审计概念不同的是，审计标的是量，而不是其价值。世行贷款二职教项目也属于非盈利项目，而世行贷款第二个内河航运项目则为盈利项目，前两个项目只有社会效益，而后者除了社会效益之外，还有经济效益，必须对其资产负债损益情况进行审计，在这些项目的审计中，江苏审计人都以项目管理部门作为龙头，抽取一部分子项目单位进行延伸，对其经济或社会效益进行全面评价。对于规模较大、情况复杂的世行贷款太湖流域城市环境项目则采取解剖麻雀的选项方式，对一个个子项目从绩效的角度进行重点剖析。
全省各地在“结合型”绩效审计项目中，结合财政审计突出检查财政支出资金的使用效益，结合经济责任审计突出其效益评价，结合投资项目审计突出跟踪审计效应，结合专项资金审计突出调查有关绩效内容。在“独立型”审计项目中，各地注重选择领导关心、群众关注的热点，如徐州市审计局对采煤塌陷地治理专项资金绩效进行审计调查，淮安市审计局对垃圾处理厂进行绩效审计，无锡市审计局对5个区的十余个卫生服务中心和服务站进行绩效审计，阜宁县审计局对农村新五件实事专项资金进行绩效审计，审计或审计调查中均注意评估财政资金投入的经济性、效率性和效果性。
——绩效审计引领制度创新。在推进绩效审计工作中，全省审计机关十分注重制度创新。省审计厅制定了《审计咨询专家聘请办法》，面向社会聘请专家；常州市审计局率先出台了绩效审计实施办法，并在财政扶持经济发展专项资金绩效审计项目中探索建立三级指标评价体系；铜山县审计局通过制定评价办法、完善评价指标等举措推进绩效审计；射阳县审计局尝试编写绩效审计操作指南，东海县审计局在制定绩效审计试行办法的基础上，实行专家评审制度，已在连云港市和东海县聘请25人，建立了专家评审库。从省审计厅到基层，各地普遍将绩效审计情况纳入年度考核内容，或加大绩效审计得分权重，或对绩效审计情况进行专项评优，采取多种措施调动审计人员开展绩效审计的积极性。
——绩效审计引领队伍建设。2009年9月10日至30日，来自全省审计机关的23名处（局）级审计干部赴美国马里兰大学开展绩效审计培训。美国马里兰大学公共管理系教授以及多位前美国政府问责办公室主管分别讲授了政府公共管理、绩效管理、绩效审计原则与实践等课程。美国先进的绩效管理和审计方式，开阔了江苏审计人的视野，进一步增强了开展绩效审计的紧迫感。全省各地审计机关也掀起学习研究绩效审计的热潮，通过省内外绩效审计典型的示范引导，拓宽了思路，明确了方向，提升了开展绩效审计的信心和决心。扬州、宿迁市审计局邀请南京审计学院的专家对审计人员进行绩效审计专题培训；苏州市审计局不仅广泛借鉴杭州、上海等绩效审计先进地区的特色案例操作方式，还以太仓市审计局2009年已完成的5个“独立型” 绩效审计项目为实务模板，组织全市绩效审计骨干力量进行剖析点评，在“解剖麻雀”中相互学习，取长补短；宿迁市审计局组织20余名审计骨干到苏州、常州等地审计机关学习、交流绩效审计工作。各地还纷纷聘请或引进环保、税务、林业和质监等方面的专家指导和参与绩效审计工作。
让资金用在刀刃上
“保增长，扩内需”，政府的大量投入投得准不准、值不值？这是绩效审计面临的最紧迫、最复杂，也是最重要的问题。
2008年下半年以来，江苏经济发展由于受到国际金融危机的影响，经济发展速度下降，企业面临较大困难，为应对金融危机对全省经济的影响，省政府坚决贯彻落实积极的财政政策，紧急调拨100亿资金，拉动内需增长，其中20亿元专项资金用于支持企业发展。此前，相关部门发布了多个文件，出台了具体拨付和使用方案，明确资金用于支持企业自主创新和产业升级、拉动内需、增加外贸出口以及解决中小企业融资担保难等问题。
这些企业的“救命钱”到底是怎么用的，有没有用在刀刃上？省委省政府领导十分关心，社会各界普遍关注，江苏审计人深感责任重大。按照温总理提出的“财政资金投入到那里，审计就跟进到那里”的要求，审计人紧急行动起来。2009年4月起，省审计厅组织开展了对省级财政拉动内需支持企业扩大生产经营项目20亿元资金项目的绩效审计调查。
审计调查发现，这20亿元资金投入方向主要有三块：鼓励企业产品出口资金5亿元、2008年自主创新和产业升级专项引导资金5亿元和信贷担保资金10亿元。整个项目在短短一个月内，将资金拨付到企业，时间之短、效率之高，充分体现了政府拉动内需、恢复经济平稳增长的决心及行政的高效能。
鼓励企业产品出口资金5亿元应拨付9136户企业，平均每户虽然只有几万元，却体现了公平性和明确的导向，政府希望产生的效应是在政策层面上鼓励企业产品出口，使用这部分补助资金目标明确——降低企业出口成本，更重要的是要提振企业出口信心，注重体现全面公平的原则；5亿元的专项引导资金，旨在引导企业自主创新和产业升级，以增强企业抵御金融危机风险的能力，引导企业投入更多的资金，起到“四两拨千斤”的作用； 10亿元信贷担保资金，目标是为了解决企业尤其是中小企业贷款难的问题，建立全省的省级信用担保机构，引导地方财政投入，增加各地区信用担保机构担保规模，以执行宽松的货币政策，尽快缓解金融危机对江苏企业的影响，审计重点评价了资金到位的情况，信用担保机构建立和用于新增贷款的数量等情况。
此次审计不仅对项目资金拨付情况进行检查，更从接受对象入手，对资金发挥的效益进行检查，敢于揭示并分析存在问题的原因，为省政府提出战略性建议。绩效审计调查报告受到省领导的高度重视，省委梁保华书记、省长罗志军都作了重要批示予以肯定，省有关部门根据审计建议，修订了有关项目评选审核办法，并制定了相关资金管理使用办法。
从审计发现到审计创造，江苏绩效审计的定位在悄然发生变化。向管理要效益，密切关注财务账册以外的东西，是江苏审计人拓宽绩效审计视野的又一重要举措。2009年开展的对口支援四川省绵竹市地震灾后重建跟踪审计就是这样，被派往灾区参与对口援建项目跟踪审计的196名江苏审计人统一认识，从援建工作实际出发，提出“只要是促进提高援建项目绩效的审计，就是绩效审计。”审计工作中，他们既实事求是地揭示和反映问题，又从审计专业的角度提建议、出对策，千方百计帮助提高援建工作的绩效，受到省有关部门和援建项目单位的好评。
——发挥援建资金绩效。审计发现，部分地区对口援建中，捐赠资金没能及时与援建项目对接，如不尽早谋划、统筹安排，势必影响省政府提出的“三年任务，两年基本完成”目标的实现，影响对口援建工作的效率。审计及时向省政府作了专报，并提出了审计建议,引起省领导及有关部门高度重视。随后，审计又对全省捐赠资金使用和结存情况进行了专项清查，配合有部门排出可用于对口援建的规模，并促使资金及时到位，充分发挥了审计服务宏观决策的作用。通过审计，还促进项目资金及时到位1．49亿元，帮助核减不合理的施工进度款支付4．37亿元。
——提高项目建管绩效。针对代建单位管理人员偏少且一人分管一项工程，工作效能有进一步提高的空间，审计建议把单纯的“项目代表”管理改进为“项目代表+专业工程师”的管理模式。代建单位采纳了审计建议，调整了管理模式，大大提高了工作效率，援建的绵竹市人民医院门诊楼施工进度从原来的每7天一层提高到5天一层。像这样，跟踪审计使工程现场实施进度加快的项目有46个。
工程质量管理是项目建管的重点，也是这次跟踪审计关注的重点。但由于工程质量审计是首次开展，一开始审计人员觉得无从下手。省审计厅首先制定审计目标，着眼于检查工程质量管理系统是否健全、有效，后又研究制定了工程质量审计操作指南。经过近一年的探索，对口援建工程质量审计路子初步形成，跟踪审计已纠正勘察设计、材料设备采购与进场、施工、工程监理、工程质量检测、安全生产等领域不规范事件204件，促进相关单位采取工程质量管理措施175条，帮助消除质量安全隐患49起。
——放大项目实施效果。绵竹市高效农业示范园是江苏援建项目中惟一的“三农”项目。审计人员紧紧围绕“做给农民看、带着农民干、帮助农民销、实现农民富”的目标开展审计，既帮助建设单位加强自身管理，提出规范资金支出、健全内控制度、增加管理人员、改进建管方式、加强财务管理等建议，又帮助建设单位按项目区功能分解目标，落实责任，建立目标管理责任、绩效考核和责任追究三项制度。并结合概算执行的动态情况，建议加快推进科技入户示范工程，确保原定建设目标的实现。审计人员还及时跟踪关注完工项目交付使用情况，帮助16个项目进一步完善使用功能和工程质量，受到灾区百姓的交口称赞。
让绩效成果看得见
审计与审计调查相结合，借鉴项目经济评价的有关方法，赋予绩效审计以科学的内涵，让绩效审计成为可以看得见、摸得着的东西。江苏审计人在南通、徐州等市现场检查指导农村公路绩效审计时，采取发放调查问卷表、走访农户等形式收集资料，到公交、工商等部门进行专题调查，通过一组组数据的比对和分析，真实反映了农村公路通车前后道路沿线受益镇村的经济效益和社会效益情况。
审计与审计调查的结果表明：
——徐州市铜山县徐汉路的建成，使三堡镇的胜阳村、刁店村两个村的人均收入大幅提高。该路建成前，两个村的大棚和经济作物面积为2900亩、经济总收入13536万元、人均收入4568元。建成后，2008年大棚和经济作物面积4800亩、经济总收入26138万元、人均收入8268元，分别增长了65.51%、93.31%、80.99%；
——启东市南阳镇建设农村公路88.17公里，涵盖了6个农产品种植区，2008年度全镇种植各类蔬菜与2007年相比面积增加了8000亩，年产量增加9000余吨，产值增加1500多万元；
——如皋市白蒲镇康园南路、江安镇高原路、东陈镇石池路建成后，通过2008年与2006年的对比，受益镇村经营户和企业数由12家增加到19家，农民家庭经营收入由25069万元增加到42137万元，货物运输量由5.68万吨增加到9.3万吨。
这一组组江苏审计人用辛勤、智慧和汗水换来的珍贵数字，充分表明了省政府实施的农村实事工程取得了明显效果，实现了省领导要求的“把实事办实、把好事办好”的预期目标。
绩效不是可以胡乱张贴的“政绩工程”的标签。面对评价指标体系这一长期困扰审计机关工作实践的重大命题，江苏审计人不等不靠，他们紧扣项目内容的区域特色、行业特色和时代特色，积极探索，进而发现标准、收集标准、建立标准，针对不同的项目特征制定具体的评价指标体系，绩效审计才能得以推进。
如诸多专项资金的投入，政策性很强，只有弄清政府的决策意图，才能把握绩效审计评估的要点，既简化工作方法 ，也能得出政府所期望的评价结果，以便进一步指导决策。这样的绩效审计没有现成的公式可循，只有在实践中才能发现问题，总结规律，提出相应的对策。
在拉动内需绩效项目中，在前期审计调查和审计探索的基础上，审计组从政府行政效能、资金的使用效益、拉动内需的效果等方面研究锁定了相关指标，建立这些指标所需获取的相关数据，精心设计了“自主创新和产业升级专项引导资金申请情况抽查表”和“自主创新和产业升级专项引导资金使用效率情况抽查表”两张表格，分别用于审批与延伸调查，且定量与定性指标齐备，使绩效既具有实际操作性，又有了量上的可观性。在全省廉租住房保障情况审计调查中，省审计厅立足省情实际，着眼宏观大局，综合考虑全省各地廉租住房保障在政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面的因素，对其经济、效率和效果进行科学的审计评价，收到良好效果。看到审计报告后，罗志军省长专门批示予以肯定，要求省有关部门“根据审计报告指出的问题和提出的建议，研究完善相关制度和措施，加强对各地的指导和监督，进一步把城市低收入住房困难家庭住房保障工作做好做实”。
让绩效之路更宽广
2009年，江苏省审计厅组织太湖流域审计机关对2008年太湖水污染治理情况进行了审计。江苏省太湖水污染治理涉及环保、农林、水利等多个部门和专业领域，时间跨度长，项目治理区范围大、类型多、投入不均衡，面临的情况十分繁杂，对审计实施提出了严峻的挑战。为使这场大兵团作战取得实实在在的绩效，在审计署的领导下，江苏审计人积极探索出一条独具特色的绩效审计之路。
——监督目标全覆盖。江苏审计的特色在于“全面贯彻”上级要求，即把审计署制定的方案与省政府的要求结合起来，以各级政府“目标责任书”为依据，遵循“三不分”的原则：即不分项目实施主体的经济性质、不分项目资金来源、不分财政资金和财政政策，凡省政府下达的治理项目和治理措施，均纳入审计监督的范畴。通过太湖流域水污染治理项目资金及其绩效审计项目、污染源在线监控系统投入及运行效果审计项目、农村面源污染治理项目和其他类型污染治理项目审计，在组织太湖治理有关的省级部门、市县政府全面自查的基础上，将审计署规定的审计内容全面落实。
——组织方式“五统一”。针对项目特点，因地制宜，从“上、下、左、右”各方位探索推进合作审计。既争取了审计署的指导和培训，又加强统筹协调，对下级审计机关做到 “五统一”：即统一规定、统一方案、统一计划、统一步调、统一报告。坚持省审计厅领导，上下联动，综合运用上审下、同级审、上审下与同级审相结合等多种方式实施审计。
——突出重点显成效。将资金审计与绩效审计相结合，运用多种数据分析方法，重点关注“三大绩效”：一是资金到位绩效，即省政府的决策有无到位，考察各地区项目的资金到位率、项目完成率和投资完成率等；二是运行绩效，了解各个项目建成后是否一直在持续发挥作用，还特别关注已完成项目设施的不正常运行率，以及收费政策执行等情况，综合情况并分析原因，为考核下级政府和部门责任履行情况提供依据，为领导决策服务；三是整改绩效，相关资金审计综合报告和信息被罗志军省长3次批示后，坚持持续跟踪，先是促成省有关部门专门会办，要求其内部职能处室认真核查，并落实整改措施，建立健全相关规章制度。11月30日，省发改委、省财政厅、省太湖办联合下发了《江苏省太湖水环境综合治理专项资金项目管理暂行办法》，取得了很好的效果。为了尽快还太湖流域人民一个美丽、清澈的太湖，今后几年江苏审计机关将把太湖流域各类污水治理项目审计列入年度工作重点，持续不断地进行跟踪问效，及时发现问题，促进整改落实，“不达目的不罢休”。
置身于日新月异的时代，亲历波澜壮阔的科学发展进程。江苏“两个率先”战略布局实践的全面深化，为审计事业注入了不竭的动力，提供了更加广阔的舞台。经过多年的探索和实践，特别是2009年“绩效审计推进年活动”的大力开展，江苏省审计机关已经逐步建立起组织管理、科研推动、人才培养、制度规范和成果运用的推进绩效审计工作新机制，全省绩效审计迈上了健康发展、科学发展之路。
绩效审计，是江苏审计服务经济社会又好又快发展、全面落实科学发展观的路径指南，是江苏审计为构建和谐社会保驾护航的行动纲领，也是江苏审计加快从传统审计向现代审计转型的历史坐标。站在新的起点，瞄着新的目标，经过江苏审计人的不懈追求、探索和耕耘，江苏审计的明天必将更加美好！（徐建清、徐宁生、曾亚波）
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