同舞荆楚地 共建铸辉煌——湖北审计与交通两部门共建防控体系发挥“免疫”功能
【发布时间:2010年05月25日】
【来源:湖北省审计厅】
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    “一桥飞架南北,天堑变通途。”这是当年毛泽东在武汉挑战长江天险时,面对新中国的建设成就而吟出的千古绝唱。
    时过三十多年,而今,不仅在长江上架起了数座临空飞舞的大桥,而且在荆州大地布满四通八达的高速公路。截止2009年底,湖北高速公路通车旅程达到3278公里,高速公路网络已辐射全省63%的县市区,覆盖90%的人口和96%左右的经济总量,各市州除神农架林区外基本实现高速通达,连接全省经济大三角、武汉城市圈及周边省会城市的高速公路骨架网基本建成,为促进湖北经济社会持续健康发展做出了重要贡献。
    谈到湖北高速公路建设的成就,省交通厅林志慧厅长深有感触地说,这几年湖北省高速公路快速发展,是省委省政府抢抓机遇,大力推进中部崛起战略的结果,这当中既饱含了全体交通人的心血,也有审计干部付出的辛勤汗水。特别是近几年来,湖北省审计厅积极跟进,加强对建设项目和资金的跟踪监督,与交通主管部门形成有效的监管合力,对保障项目建设资金安全,提高建设管理水平和投资效益,促进工程建设领域党风廉政建设,确保建设任务优质高效完成发挥了巨大作用。
    监督就是服务。湖北审计人与交通人通过共建的形式,把审计监督贯穿于高速公路建设全过程,在和谐中共同推动着高速公路优质高效的建设,铸就了令人鼓舞的辉煌!
    跟踪审计:“同步跟进”为高速公路建设全过程监督护航
    纵横交错的高速公路是令人们感受最大的改革开放带来的显著变化之一,它为我国经济社会快速发展托起了腾飞的翅膀。
    然而,大规模的交通投资建设领域也暴露出许多问题。全国交通系统因交通建设投资不断增大而成为案件频发的重灾区。高速公路建设越是大发展,加强审计监督越是更重要。但是,在已往项目竣工后集中一次性审计的传统模式下,审不全、审不透、问题多、整改难的问题突出,审计建设性、预防性作用不能充分发挥,这引起湖北审计人和交通人的共同思考。
    为更加有效地加强对建设项目的监督,湖北省审计厅、交通厅于2006年4月联合出台了《湖北省省级交通重点建设项目跟踪审计暂行办法》,以此为契机,探索构建审计与交通联体防控体系,在全国较早建立了交通重点建设项目跟踪审计制度。通过坚持实践和不断完善跟踪审计模式,推动了交通重点建设项目审计由静态监督向动态监督转变,由查处案件向全面服务转变、由“事后算账”向防患于未然转变。在高速公路项目审计中,省审计厅通过前置审计介入点,突出关注资金拨付、投资控制、招投标、建设管理、工程质量等各个关键环节以及建设资金的真实、合法和绩效,及时跟进、全程监督、纠正偏差,做到了边建设、边审计、边整改、边规范、边提高,将建设全过程置于严密的审计控制之下,将违纪违规问题消灭在萌芽状态,充分发挥了审计“免疫系统”功能。
    近三年来,湖北高速公路建设实现新一轮大建设大发展,新增通车里程相当于前15年的总和。在建设项目点多、线长、投资额巨大、行业监管任务艰巨的形势下,通过加强跟踪审计监督,促进项目管理水平不断提高,财务管理工作不断规范,违纪违规问题不断减少,有效遏制了虚报转移、截留挪用严重违法违纪问题和重大质量隐患、损失浪费问题产生。从近年来随岳中、十漫、武英、神宜高速公路等项目的工程结算等审计情况看,建设项目单位较好的遵守了有关财经法规和基本建设管理制度,工程建设成本得到较好控制,审计核减的投资额由过去的平均3%降到1.5%,建设管理中存在的有关问题得到及时整改规范,跟踪审计“监督护航”成效明显。
    合作共建:“四项机制”助力交通投资管理体制机制建设
    2006年4月,湖北省审计厅与交通厅审时度势,根据加强交通重点建设项目监管和优化依法审计环境的现实需要,经过双方充分酝酿协商,签订了《交通财务管理与审计工作共建协议》,探索建立了交通重点建设项目共建机制。这是继同年初交通部、审计署签订共建协议后,全国省级交通与审计主管部门首次开展合作共建。为实现提高管理水平和资金使用效益的共建总目标,双方通力协作,积极落实领导沟通、整改提高、信息通报、政策宣传和培训四项工作机制,共同推动交通建设项目投资管理体制机制建设。投资审计根据共建要求积极探索审计转型的路子,突破“就违纪查违纪,就资金审资金,就项目审项目”的做法,高度关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,推动审计工作由单纯反映问题到综合利用审计成果,从体制、机制、制度上分析问题、提出建议、促进向解决问题转化。对审计结果的处理,注重广泛征求和认真听取相关意见和情况说明,经过充分沟通,开展审计调查和甄别,并实事求是地向政府反映情况,按照既依法依规又有利于发展的原则,共同研究采取比较合理的办法妥善处理。如在今年十漫高速公路审计中发现两家中标施工企业存在少用沥青一千多吨的问题,审计人员在调查中了解到,建设山区高速公路面临的困难很多,而工程承包价、工程预概算和实际造价又明显存在“两低一高”的情况。审计分析认为山区高速公路这种情况虽然事出有因,但施工企业绝不能因此在建设中枉顾工程质量。审计在向政府反映情况后,经政府协调,在对责任人进行严肃处理的基础上,在经济处罚上作出有别于常规的审计处理,一方面必须让施工企业在事实面前认账,另一方面把追回的国家资金全部用于修复路面工程,确保高速公路建设符合设计要求。
    合作共建进一步强化了双方的配合协作,加大了对交通建设项目的跟踪审计监督和指导服务力度。省审计厅每年提出的审计专题报告达十余份,审计揭露和查处的问题受到交通部门的高度重视,所提出的规范工程招投标程序、严格部门预算和财务管理、完善内部控制体系等建议,得到了省交通部门的广泛采纳。省交通厅积极配合审计工作,广泛采纳审计建议,先后结合项目实际,制定和修订了二十余项规章制度和规范性文件,如《湖北省交通重点工程建设资金监管办法》、《湖北省高速公路征地拆迁资金管理办法》、《湖北省交通基础设施建设项目前期工作管理办法》、《湖北省公路工程设计变更管理办法》等,全面提高了全省重点建设项目管理的规范化和制度化水平。针对省审计厅在孝襄、襄十高速公路审计中发现的地方截留、挤占、挪用、摊派征迁补偿资金的问题,省交通厅及时研究制定了征迁补偿资金管理办法,加大征迁资金使用监管力度,减少中间管理环节,确保农民群众的利益不受侵害。自襄十高速公路开始,随岳中、武英、十漫高速等项目中应发给农民的征迁补偿金,全部实行了一卡到户。
    随岳高速公路项目是省交通厅与省审计厅开展合作共建的试点。项目办公室的王主任说,三年共建历程充分说明,共建使工程管理更加规范,有效促进了管理制度化规范化,做到及时发现问题,解决问题,预发职务犯罪发生。该项目总负责人说,审计与交通共建促进了建设项目管理者理念的“三个转变”:即由被动接受审计到主动接受审计、事后审计转为事前事中监督、风险担忧转变为全过程共同防范,对工程质量、投资管理、过程控制以及廉政建设,都起到了很好的作用。在共建机制下,审计出效益、审计强管理、审计防风险、审计促发展,已经成为各级交通部门及其建设单位的共识,理解审计、支持审计、自觉接受审计、主动要求审计的局面已经形成。
    标本兼治:审计监督服务从建设“现场”监管向建设市场监管延伸
    
当前,高速公路建设市场投资体制多元化、市场化,建设模式多样化、社会化,市场主体比较复杂、市场诚信体系尚不健全,市场管理又不规范,使得在重点工程建设市场中,频繁出现规避招标、虚假招标、围标串标、工程转包挂靠、违法分包等问题,严重扰乱建设市场秩序,影响工程建设质量和资金使用效益。2005年审计发现襄十高速公路襄武段及连接线工程违法分包、转包问题十分突出,重点抽查的五家中标施工企业普遍存在违法分转包工程问题,共违法分转包工程21659万元,分别包给62家施工企业、117家个体户,占承包合同实际结算额的36.3%。
    建设市场中的违纪违规现象往往“发生在现场、根源在市场”,形成运行良好、监管有效、管理严格规范的建设市场,是高速公路建设实现又好又快发展的必要条件。湖北省交通厅、审计厅自共建以来高度重视和不断加强市场监管,共同推动建立和完善了工程招投标和建设市场监管的联动机制。为了遏制高速公路建设市场上发生的各种问题,省审计厅通过审计转型延伸审计监督的范围,对项目基本建设程序执行情况、工程招投标情况、中标单位履约情况进行全过程监督,对建设市场中的违法违规问题发现一起、查处一起、决不姑息,保持严厉打击转包、违法分包等违法违规行为的高压态势。省交通厅积极采纳审计建议,不断加强建章立制和市场定期清理整顿,先后出台了《交通建设工程施工招标投标管理实施细则》、《湖北省公路水运工程分包管理规定(试行)》等管理办法,逐步建立健全了规范建设市场管理的长效机制。2005年-2008年间,在审计反映高速公路违法分转包问题严重的基础上,交通部门先后开展了三次转包和违法分包以及交通建设领域商业贿赂专项清理整顿工作,共计清退违法分包单位53个、责令整改41个、查处违规监理人员26人,并对10家严重违规的施工单位分别给予取消2年、1年交通工程投标资格,并将其中一些施工企业信用等级降为D级等行政处罚。各项目建设单位也加大对违法违纪行为的监督和查处力度,在十漫高速公路建设过程中,建设主管单位先后清退48家不符合分包条件的施工单位和个人。通过近年来的专项治理,建设市场秩序得到进一步规范,为高速公路建设发展营造了良好的市场环境。
    湖北省审计厅、交通厅在高速公路项目审计工作中,还注重发挥国家审计和内部审计的综合保障作用。双方通过整合审计资源,建立了国家审计、内部审计的联防监管体系和良好协作关系。省交通厅根据国家有关规定履行监督管理职责,对审计厅未安排的项目如社会投资建设项目,开展内部审计监督。内部审计计划和国家审计计划相衔接、相协调,进一步扩大了审计监督覆盖面。省审计厅充分发挥主管部门的作用,不断加强对交通系统内审工作的指导、帮助、支持和监督,促进了交通运输系统内审工作水平的提高。近年来,全省交通系统有10个单位和17名内部审计人员被省审计厅通报表彰;省交通厅荣获“全国内部审计先进单位”荣誉称号。
    湖北省交通厅、审计厅在重点建设项目上全方位开展共建,开创了湖北省重点基础设施建设项目安全优质高效推进的新路。省审计厅党组书记、厅长张永祥认为,省审计厅与交通厅几年来共同开展合作共建,在交通部门及工程建设管理单位的积极配合下实行全程跟踪审计,把审计监督与审计服务融为一体,充分发挥审计的建设性作用,是投资审计顺应党和政府要求的迫切需要。合作共建聚集了双方的共识与监管力量,加强了双方的沟通与交流,形成坐下来研究解决问题的局面,加强了重点交通建设项目的管理,促进了管理的规范化和制度化。合作共建营造了良好的审计环境,实现了和谐审计,和谐审计更具“免疫力”。




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