构建财政审计大格局 提升审计成果质量——全国审计工作座谈会财政审计工作经验交流综述
在全国审计工作座谈会上，审计署行政事业审计司等七个单位围绕进一步深化和加强财政审计、构建财政审计大格局，就近年来财政审计工作的开展情况作了交流。本报结合有关单位的发言，对其在财政审计工作中取得的好经验、好做法予以介绍，以为各级审计机关更好地开展财政审计工作，提升财政审计质量、成果提供借鉴和参考。
以财政政策为总揽，将财政与经济结合起来
审计署驻武汉特派办在财政审计中，改变合规性审计的旧模式，围绕经济审财政，把握财政看经济，把财政与经济有机结合起来，积极探索财政审计新路子。通过近年来的探索和实践，该办逐步明确了财政审计工作的总体思路，即以财政政策为总揽，以财政管理为龙头，以预算执行为核心，以资金流向为主线，以财政支出结构和资金使用效益为重点，以促进经济发展方式转变、维护财政安全为目标，构建财政审计大格局。
根据上述思路，该办在审计过程中，牢牢抓住国家财政政策这个“牛鼻子”，坚持做到三个“围绕”，即围绕国家的经济发展大政方针和社会经济生活中的热点问题、围绕审计对象的特点和所在区域的社会经济环境、围绕审计工作方案来开展审计工作。该办实施的江西省救灾资金审计调查项目，把救灾资金与当地的预算安排和财力保障、灾民生活和社会稳定、灾民安置和土地利用等有机结合起来，取得了经济和社会的综合效果，该项目被评为审计署表彰项目。
在把握规律的基础上实现审计工作方式的持续创新
为推动中央部门预算执行审计工作深入发展，审计署行政事业审计司立足于在把握规律的基础上，努力实现审计工作方式的持续创新。
近年来，行政事业审计司积极推进预算执行审计与决算草案审签相结合，以全面反映部门预算执行总体情况。该司在2008年度预算执行审计工作中，开始试行对25个部门开展预算执行审计和决算草案审签相结合的工作模式，初步探索界定了工作内容，着力理顺审计程序，统筹审计处理。2009年度预算执行审计进一步将这种工作模式创新推进到 “一体化”的实质性操作阶段，不但完成了对开展预算执行审计的部门的全部决算草案审签，而且通过对部门预算执行全过程审计，明确反映出部门预算执行与预算的差异度及其原因，将审计发现的问题逐一落实到对决算的影响，更好地满足了人大对审计工作报告的要求。
与此同时，行政事业审计司通过坚持预算执行审计与专项审计相结合、部门本级审计与所属单位审计相结合、预算执行审计与绩效审计相结合、预算执行审计与部门领导人员经济责任审计相结合，深入反映社会关注的重点、难点和热点问题，促进政府效能的提高，不断推动中央部门预算执行审计的进一步深化。
以全部政府性资金审计为基础深化财政审计
近年来，浙江省审计厅建立了以全部政府性资金审计为基础的财政审计新模式，并不断创新审计方式和途经。
该厅组织全省各级审计机关每年结合预算执行审计开展一次全部政府性资金专项审计调查。专项调查按照全部政府性资金的范围和内容，摸清总量规模及增长情况、收支结构及变动情况，进而形成全部政府性资金一整套表格，建立全部政府性资金数据库。在此基础上，每年还要抓住一些重点进行细化分析。如，2008年至2010年分别对文化体育与传媒支出、国有资产产权转让和国资经营收益、水利建设资金进行了细化分析，这样既有面的完整性，也有点的深化，更好地满足了党委、政府决策的需要。
该省在巩固全部政府性资金审计的基础上，目前正在积极探索对全部政府性资产的审计。义乌是全国率先实现财政“三个子”综合预算管理体制改革的地方，政府的财力结构、负债规模、各类专项资金的总体规模和管理相对清晰、规范，但政府性资产管理仍然存在许多薄弱环节。因此，审计工作重点也逐步从全部政府性资金审计向政府性资产审计转变，审计范围涉及行政事业单位资产、镇街资产、国有企业经营资产、公益性资产、资源性资产等各个领域。通过审计推动建立了行政事业单位的“公共资产管理中心”，实行“统一产权，集中管理，授权使用”的资产管理新体制；促进建立了各类资产监管网络，形成了长效管理机制，确保资产完整安全和保值增值。
推进机制创新，统筹规划财政审计
云南省审计厅在探索构建财政审计大格局过程中，大力推进机制创新，保证了审计职能的有效履行。
该厅通过设立预算执行审计、政府投资审计等五个专业审计工作协调领导小组，把与财政收支相关的各领域的审计工作统一纳入财政审计工作范畴，统筹规划安排全省财政审计工作。在审计中，坚持全省“一盘棋”，按照统一审计计划、统一审计工作方案、统一组织实施、统一审计程序、统一处理原则、统一对外公告的“六统一”要求，精心组织实施审计。
为更好地履行监督职责，该厅建立了与财政厅之间的信息沟通机制。从2008年起，财政厅所有的拨款文件都抄送审计厅，使审计厅能够及时了解财政资金分配、下达、拨付等信息，有计划、分步骤地组织对重点资金、重大项目和重要领域进行事前、事中审计，发现问题及时纠正。在今年省本级预算执行审计中，该厅针对国库体制改革中部门零余额账户管理的问题，从财政、预算单位、银行等方面进行深入分析，从政策层面查找原因并提出建议，对财政加强管理、规范行为起到了重要作用。
该厅还通过开展地税联网审计试点，探索“业务跟踪＋联网核查”的审计模式，拓展了税收征管审计空间、破解了基层审计机关采集分析税收征管数据的难题，并促使地税部门进一步完善征管业务信息系统。
探索预算执行审计与经济责任审计相结合的新路子
近年来，审计署农林水利审计局在如何深化部门预算执行审计方面不断进行探索。
该局近两年先后对国务院南水北调办和国务院三峡办进行了预算执行审计和这两个办主任的任期经济责任审计。在实践中，该局将预算执行审计和经济责任审计结合，将责任引入预算执行审计，把经济责任的触角落实到预算执行的各个环节，把发现问题的责任直接落实到单位的主要负责人。
原来预算执行审计只审计预算这一块，而经济责任审计主要对重大决策和重大经济活动进行审计。该局通过两者的有机结合，打开了全口径财政审计的空间，避免了 “两张皮”审计带来的风险。
预算执行是部门职能履行、决策实施、管理状况的制度和资金保障。该局在经济责任审计中关注单位主要负责人承担的履行职责的责任。比如，对中央部门领导人的经济责任审计，该局紧扣三方面开展：一是部门职能，即“三定方案”确定的职责；二是重大决策；三是财务管理。
把投资审计作为财政审计大格局的重要组成部分
上海市审计局把投资审计作为财政审计大格局的重要组成部分，通过创新方式方法，不断提高投资审计整体效果。
该局每年年初统筹安排投资项目竣工决算审计、跟踪审计、投资项目专项审计调查，并通过审计专网与该市固定资产投资项目管理信息系统的对接，及时把握全市投资项目总体情况，跟踪掌握财力投资大、关系国计民生的重大城市基础设施项目建设动态情况。3年来，该局组织开展了对世博会项目、扩大内需促进经济增长新增投资项目等10项重大工程项目的跟踪审计。对建设周期长的项目，每年至少跟踪一次；对社会关注度高的特大项目，每年跟踪2至3次。在世博会筹办过程中，该局对世博会项目动迁情况、建设管理情况以及迎世博市容环境整治项目和专项资金进行了全程跟踪审计，帮助有关单位制定、完善了25项制度和办法；在世博会举办和运行过程中，又组织90多名审计人员开展全面跟踪审计。该局还通过开展审计调查，从体制、机制、制度以及政策层面，反映国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进健全完善投资领域的政策法规，推动深化投融资体制改革。3年来，该局组织开展了市高速公路多元化投资项目实施情况、市重大工程配套商品房建设管理使用情况等11项审计调查，提出40多条审计建议。
坚持统筹理念 实施板块审计
四川省成都市温江区审计局在财政审计中，坚持“服务、效益、统筹”理念，以维护经济安全、发挥审计“免疫系统”功能为根本目标，以全部政府性资金为主线，不断拓展审计范围，通过审计内容、对象的完整、系统性来把握财政审计的整体性。
在审计中，该局根据财政资金规模，对某一类资金或某一系统实施板块审计，也就是在根据项目计划组织单项审计时，把性质相同、用途相关联的某一类资金或审计项目涉及的某一系统、某一方面资金及相关情况，全部纳入审计（调查）范围，以形成具有综合性、前瞻性的审计分析成果。如，2008年在开展成都市统一组织的基本养老、医疗等5大社会保险基金审计时，该局把纳入社保管理的农民工综合保险、农村新型合作医疗等6项基金以及来自不同渠道及部门的8项救助救济资金一并纳入了审计(调查)范围，汇总分析形成了全区社会保障体系及救助救济补充体系构建情况专项报告，为该区进一步改革社会保障机制提供了扎实可靠的依据。2006年以来，该局已对拆迁资金、教育资金、产业扶持资金、农民新居工程建设资金等近10个板块进行了持续关注，反映了资金的规模情况、效益情况及政策落实情况，通过综合分析，促进了相关政策的对接、整合及修改完善，为发挥资金整体效益提供了有力保障。
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以财政政策为总揽，将财政与经济结合起来
审计署驻武汉特派办在财政审计中，改变合规性审计的旧模式，围绕经济审财政，把握财政看经济，把财政与经济有机结合起来，积极探索财政审计新路子。通过近年来的探索和实践，该办逐步明确了财政审计工作的总体思路，即以财政政策为总揽，以财政管理为龙头，以预算执行为核心，以资金流向为主线，以财政支出结构和资金使用效益为重点，以促进经济发展方式转变、维护财政安全为目标，构建财政审计大格局。
根据上述思路，该办在审计过程中，牢牢抓住国家财政政策这个“牛鼻子”，坚持做到三个“围绕”，即围绕国家的经济发展大政方针和社会经济生活中的热点问题、围绕审计对象的特点和所在区域的社会经济环境、围绕审计工作方案来开展审计工作。该办实施的江西省救灾资金审计调查项目，把救灾资金与当地的预算安排和财力保障、灾民生活和社会稳定、灾民安置和土地利用等有机结合起来，取得了经济和社会的综合效果，该项目被评为审计署表彰项目。
在把握规律的基础上实现审计工作方式的持续创新
为推动中央部门预算执行审计工作深入发展，审计署行政事业审计司立足于在把握规律的基础上，努力实现审计工作方式的持续创新。
近年来，行政事业审计司积极推进预算执行审计与决算草案审签相结合，以全面反映部门预算执行总体情况。该司在2008年度预算执行审计工作中，开始试行对25个部门开展预算执行审计和决算草案审签相结合的工作模式，初步探索界定了工作内容，着力理顺审计程序，统筹审计处理。2009年度预算执行审计进一步将这种工作模式创新推进到 “一体化”的实质性操作阶段，不但完成了对开展预算执行审计的部门的全部决算草案审签，而且通过对部门预算执行全过程审计，明确反映出部门预算执行与预算的差异度及其原因，将审计发现的问题逐一落实到对决算的影响，更好地满足了人大对审计工作报告的要求。
与此同时，行政事业审计司通过坚持预算执行审计与专项审计相结合、部门本级审计与所属单位审计相结合、预算执行审计与绩效审计相结合、预算执行审计与部门领导人员经济责任审计相结合，深入反映社会关注的重点、难点和热点问题，促进政府效能的提高，不断推动中央部门预算执行审计的进一步深化。
以全部政府性资金审计为基础深化财政审计
近年来，浙江省审计厅建立了以全部政府性资金审计为基础的财政审计新模式，并不断创新审计方式和途经。
该厅组织全省各级审计机关每年结合预算执行审计开展一次全部政府性资金专项审计调查。专项调查按照全部政府性资金的范围和内容，摸清总量规模及增长情况、收支结构及变动情况，进而形成全部政府性资金一整套表格，建立全部政府性资金数据库。在此基础上，每年还要抓住一些重点进行细化分析。如，2008年至2010年分别对文化体育与传媒支出、国有资产产权转让和国资经营收益、水利建设资金进行了细化分析，这样既有面的完整性，也有点的深化，更好地满足了党委、政府决策的需要。
该省在巩固全部政府性资金审计的基础上，目前正在积极探索对全部政府性资产的审计。义乌是全国率先实现财政“三个子”综合预算管理体制改革的地方，政府的财力结构、负债规模、各类专项资金的总体规模和管理相对清晰、规范，但政府性资产管理仍然存在许多薄弱环节。因此，审计工作重点也逐步从全部政府性资金审计向政府性资产审计转变，审计范围涉及行政事业单位资产、镇街资产、国有企业经营资产、公益性资产、资源性资产等各个领域。通过审计推动建立了行政事业单位的“公共资产管理中心”，实行“统一产权，集中管理，授权使用”的资产管理新体制；促进建立了各类资产监管网络，形成了长效管理机制，确保资产完整安全和保值增值。
推进机制创新，统筹规划财政审计
云南省审计厅在探索构建财政审计大格局过程中，大力推进机制创新，保证了审计职能的有效履行。
该厅通过设立预算执行审计、政府投资审计等五个专业审计工作协调领导小组，把与财政收支相关的各领域的审计工作统一纳入财政审计工作范畴，统筹规划安排全省财政审计工作。在审计中，坚持全省“一盘棋”，按照统一审计计划、统一审计工作方案、统一组织实施、统一审计程序、统一处理原则、统一对外公告的“六统一”要求，精心组织实施审计。
为更好地履行监督职责，该厅建立了与财政厅之间的信息沟通机制。从2008年起，财政厅所有的拨款文件都抄送审计厅，使审计厅能够及时了解财政资金分配、下达、拨付等信息，有计划、分步骤地组织对重点资金、重大项目和重要领域进行事前、事中审计，发现问题及时纠正。在今年省本级预算执行审计中，该厅针对国库体制改革中部门零余额账户管理的问题，从财政、预算单位、银行等方面进行深入分析，从政策层面查找原因并提出建议，对财政加强管理、规范行为起到了重要作用。
该厅还通过开展地税联网审计试点，探索“业务跟踪＋联网核查”的审计模式，拓展了税收征管审计空间、破解了基层审计机关采集分析税收征管数据的难题，并促使地税部门进一步完善征管业务信息系统。
探索预算执行审计与经济责任审计相结合的新路子
近年来，审计署农林水利审计局在如何深化部门预算执行审计方面不断进行探索。
该局近两年先后对国务院南水北调办和国务院三峡办进行了预算执行审计和这两个办主任的任期经济责任审计。在实践中，该局将预算执行审计和经济责任审计结合，将责任引入预算执行审计，把经济责任的触角落实到预算执行的各个环节，把发现问题的责任直接落实到单位的主要负责人。
原来预算执行审计只审计预算这一块，而经济责任审计主要对重大决策和重大经济活动进行审计。该局通过两者的有机结合，打开了全口径财政审计的空间，避免了 “两张皮”审计带来的风险。
预算执行是部门职能履行、决策实施、管理状况的制度和资金保障。该局在经济责任审计中关注单位主要负责人承担的履行职责的责任。比如，对中央部门领导人的经济责任审计，该局紧扣三方面开展：一是部门职能，即“三定方案”确定的职责；二是重大决策；三是财务管理。
把投资审计作为财政审计大格局的重要组成部分
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该局每年年初统筹安排投资项目竣工决算审计、跟踪审计、投资项目专项审计调查，并通过审计专网与该市固定资产投资项目管理信息系统的对接，及时把握全市投资项目总体情况，跟踪掌握财力投资大、关系国计民生的重大城市基础设施项目建设动态情况。3年来，该局组织开展了对世博会项目、扩大内需促进经济增长新增投资项目等10项重大工程项目的跟踪审计。对建设周期长的项目，每年至少跟踪一次；对社会关注度高的特大项目，每年跟踪2至3次。在世博会筹办过程中，该局对世博会项目动迁情况、建设管理情况以及迎世博市容环境整治项目和专项资金进行了全程跟踪审计，帮助有关单位制定、完善了25项制度和办法；在世博会举办和运行过程中，又组织90多名审计人员开展全面跟踪审计。该局还通过开展审计调查，从体制、机制、制度以及政策层面，反映国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进健全完善投资领域的政策法规，推动深化投融资体制改革。3年来，该局组织开展了市高速公路多元化投资项目实施情况、市重大工程配套商品房建设管理使用情况等11项审计调查，提出40多条审计建议。
坚持统筹理念 实施板块审计
四川省成都市温江区审计局在财政审计中，坚持“服务、效益、统筹”理念，以维护经济安全、发挥审计“免疫系统”功能为根本目标，以全部政府性资金为主线，不断拓展审计范围，通过审计内容、对象的完整、系统性来把握财政审计的整体性。
在审计中，该局根据财政资金规模，对某一类资金或某一系统实施板块审计，也就是在根据项目计划组织单项审计时，把性质相同、用途相关联的某一类资金或审计项目涉及的某一系统、某一方面资金及相关情况，全部纳入审计（调查）范围，以形成具有综合性、前瞻性的审计分析成果。如，2008年在开展成都市统一组织的基本养老、医疗等5大社会保险基金审计时，该局把纳入社保管理的农民工综合保险、农村新型合作医疗等6项基金以及来自不同渠道及部门的8项救助救济资金一并纳入了审计(调查)范围，汇总分析形成了全区社会保障体系及救助救济补充体系构建情况专项报告，为该区进一步改革社会保障机制提供了扎实可靠的依据。2006年以来，该局已对拆迁资金、教育资金、产业扶持资金、农民新居工程建设资金等近10个板块进行了持续关注，反映了资金的规模情况、效益情况及政策落实情况，通过综合分析，促进了相关政策的对接、整合及修改完善，为发挥资金整体效益提供了有力保障。
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