浙江省审计厅开展大运河生态保护审计工作纪实

大运河最南端的浙江段，全长683公里，流经杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴等5市25个县（市、区），是中国大运河中全线通航、至今仍在活化利用的省段之一。沿岸城市缘河而起、因河而兴。从古老的江南水乡到繁华的现代都市，这条穿越千年的水脉不仅滋养了一代又一代的浙江人民，更孕育了璀璨的历史文化，承载着经济社会的繁荣发展。

近年来，浙江省委、省政府一张蓝图绘到底，聚焦“把大运河这篇文章做好”，建立健全大运河河长制，持续改善水环境质量，推动大运河文化保护、传承、利用协调共进与增进民生福祉和声相应，书写“人水和谐”新篇章。浙江省审计机关牢记嘱托，以促进大运河文化遗产保护传承利用和生态环境保护为己任，以专业精神守护千年运河，以满腔热忱撰写水韵新传，让大运河持续焕发生机和活力。

胸怀全局，系统谋划

找准审计目标“着力点”

大运河是活态线性文化遗产，从古代漕运到新时代文旅融合，大运河沿线城市需要在保护和利用之间取得新的平衡。在守护好千年文脉的同时，要保障绿色发展，更要服务经济民生，让这条古老的“黄金水道”焕发多元价值，是检验浙江的一大考题。浙江省审计厅紧扣增进民生福祉和推动生态文明建设，促进统筹高质量发展和高水平保护，于2023年组织开展了大运河生态保护情况专项审计调查，聚焦目标导向、问题导向、成果导向，把研究型审计落细落实到全过程各环节，通过深入审前调研、做实基础工作，找准审计目标着力点。

——深研政策背景，定方向。

浙江省审计厅做实做细研究型审计。一方面，系统研究习近平总书记关于大运河的系列重要论述，以及党中央、国务院和省委、省政府关于大运河文化遗产保护、生态环境治理等重大决策部署，明晰政策方向，建立完整的政策依据库。另一方面，赴文旅、生态环境、水利等省级相关主管部门进行调研，详细了解当前大运河保护利用和生态治理的政策要点、发展方向和难点堵点，认真听取意见建议。

浙江省审计厅对政策的着力点、大运河生态特点及经济社会发展情况进行系统研究、综合分析，并多次组织召开“头脑风暴会”，集思广益。要求在审计中突出生态文明建设和大运河文化遗产保护重大政策落实这条主线，以审计发现问题为基础，既当好文化遗产的“守护者”，通过审计监督推动健全大运河规划体系，促进完善统一监测监管与联防联治机制，守护好这条流动的文化血脉；又要做好生态环境的“护航员”，重点关注水污染防治、生态修复等重点领域，促进大运河实现水清、岸绿、景美的生态目标，更好发挥审计建设性作用。

——梳理共性问题，抓重点。

浙江省审计厅以问题为导向，在审计实施前，围绕“政治—政策—项目—资金”主线，组织精干力量先后赴杭州、宁波、绍兴等体现大运河沿岸生态环境和经济发展不同特点的地区进行实地调研走访，听取基层部门的意见建议。审计组根据调研反馈的情况，以促进完善大运河生态保护体制机制为目标，梳理出大运河遗产保护、水生态联防共治、重大项目建设等工作中存在的短板，初步明确审计重点。

以保护、利用为主线，重点关注《大运河文化保护传承利用规划纲要》《大运河生态环境保护修复专项规划》等重大政策落实情况，重点关注联防联治联建机制，揭示大运河遗产保护、生态修复与资源可持续利用中遇到的机制障碍、瓶颈制约和风险隐患。以资金、项目为载体，重点关注对推进大运河文化保护传承具有代表性、示范性的重大项目建设情况，如在大运河（杭州段）生态保护情况专项审计调查中，选取大运河国家文化公园建设重大项目，审查项目建设任务完成以及财政资金使用管理情况。

——制定专题指引，明思路。

坚持“心中有报告”，根据文化遗产保护、生态空间管控、污染防治、绿色航运、水利提升、项目资金管理等6大审计重点，细化形成6个审计专题。针对每个专题，精心编制“三张清单”（政策法规清单、典型问题清单、核查方法清单）操作指引，明确审计路径、技术方法和质量标准。

坚持问题导向，围绕六大重点，做到精准发力。一是关注机制运行“灵不灵”。检查大运河文化保护传承利用管理体制和监测体系建立情况，重点关注生态环境全流域保护机制是否建立健全并予以落实，统一监测监管体系是否有效运作。二是关注空间规划管得“严不严”。检查大运河生态空间管控情况，重点关注国土空间相关规划是否衔接，分类保护和建设控制要求是否有效执行。三是关注沿河水质“清不清”。检查大运河沿河污染防治情况，重点关注水环境总体状况和变化趋势，入河排污口排查整治是否按要求落实，监督管理是否到位。四是关注航运转型“绿不绿”。检查绿色航运建设情况，重点关注内河航运转型绿色发展，违规码头是否整治完成，港口资源是否高效整合。五是关注河湖面貌“好不好”。检查水利和运输能力提升情况，重点关注河湖库塘是否按要求完成清淤，河湖水域岸线是否得到有效管控。六是关注项目建设“实不实”、资金用得“值不值”。检查项目建设运行和资金管理使用情况，重点关注大运河国家文化公园重点建设项目是否按进度推进，建设程序是否规范，环境影响评价、水土保持及文物保护是否落实，项目后期管护是否到位，实施后是否达到预期绩效目标等。

统筹实施，靶向发力

贯通审计现场“连接线”

对大运河文化遗产保护和生态治理情况进行全面体检，需要集成大运河沿岸多个审计机关同步开展审计，发挥整体优势。因此，由浙江省审计厅牵头组织并先行先试直接对杭州段生态保护情况进行审计，宁波、湖州、嘉兴、绍兴等设区市审计机关分别对属地大运河生态保护情况实施审计。

——纵向联动，下好全省“一盘棋”。

浙江省审计厅构建了从前期“摸疑点”，到具体“查问题”，再到最后“交成果”的“全链管控”审计组织体系，统筹好全省各审计组审计现场和省本级实施现场，聚焦主责主业重点突破，以全省项目组织一盘棋、成果提升一盘棋，实现审计成果最大化。

审计人员踏勘大运河国家文化公园杭钢区块标志性项目现场

浙江省审计厅按照“因地制宜、突出重点、分工审计”的总体工作思路，明确共性必查内容，列出6个审计专题清单。通过先行试审，以“解剖麻雀”对审计专题清单中的重点内容进行验证，修订完善审计方法步骤，最终形成审计操作指引和审计专题模板。在各地审计组进点前，组织线上业务培训，通过详细讲解专题操作指引和模板，要求各审计组结合当地主体功能区定位、大运河文化遗产特色、生态环境保护特点，自主选择实施相应的审计专题，其中形成的审计成果除上报省审计厅外，同时纳入当地审计报告。浙江省审计厅对审计成果进行统筹谋划、汇总提炼，以信息专报、简报等形式上报省政府，并将成效及时分享给提供素材的审计组。

——数字赋能，打造智慧“侦察兵”。

对大运河核心监控区国土空间管控等情况进行核查，仅靠传统的实地踏勘等审计手段进行抽样调查无法满足审计取证需求，需要地理信息技术支持，形成问题“基本面”。浙江省审计厅通过“数据平台+前端分析+现场技术”，实现了资源环境审计的智能化升级，确保审计质量与效率。

搭建“资环智审”平台，实现数据高效汇聚、精准智能分析、疑点快速取证等全链条业务集成应用。

开展前端数据分析。在“资环智审”平台基础上，应用大数据审计方法模型进行总体分析，梳理出问题疑点，统一研判后下发疑点，并精准推送至各地审计组，明确核查重点。

提升现场核查效率。运用数据库分析方法进行比对分析，高效分析筛选疑点。同时，鼓励各地审计组积极应用基于地理信息系统平台叠加、无人机航拍等多种手段，精准定位违规点坐标，对水域岸线侵占、非法排污等行为进行多角度取证。

——部门协同，组建专业“智囊团”。

浙江省审计厅积极打好“组合拳”，强化部门协同，充分发挥与省自然资源厅的战略合作机制作用，主动联手省生态环境厅、省林业局，建立了常态化的内部审计协作机制。审计实施前，邀请相关领域专家，以视频方式向参审人员介绍专业知识和查核方法，共同研究审计发现的问题，了解政策背景和问题成因，有效提升查核问题水平。审计中，加强会商研判，共同分析疑点难点问题，降低审计风险。同时，充分发挥部门内部审计协同作用，优化审计组成员专业配置，提升整体战斗力。

推动整改，以审促治

拓宽审计成果“辐射面”

浙江省审计厅坚持把审计整改“下半篇文章”与揭示问题“上半篇文章”一体谋划、一体推进、一体落实，通过发现问题、剖析原因、提出建议、推动整改，切实将审计整改成果有效转化为大运河文化保护传承利用效能。截至2024年年底，审计发现问题已完成整改113个，促进出台完善相关制度50项。

——推动制度体系完善，筑牢保护根基。

《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》于2021年1月1日起正式施行，成为国内第一部关于大运河世界文化遗产保护的省级地方性立法。同年，又相继出台《浙江省大运河核心监控区国土空间管控通则》《浙江省大运河核心监控区建设项目准入负面清单（试行）》等文件，要求将大运河浙江段划分为遗产保护地带、重点管控地带和优化发展地带，落实分类保护和建设控制要求，并要求大运河沿线各市出台管控细则。

在审计中，审计组发现，部分地区对大运河的保护动作“慢了一拍”——未按省有关要求及时出台大运河核心监控区国土空间管控细则，出现新增违规建设项目。根据省领导批示精神，审计跟踪督促相关地区立行立改，出台大运河核心监控区国土空间管控细则，进一步强化大运河核心监控区国土空间用途、空间形态和景观风貌管控，保持运河传承千百年的风韵，确保文化脉络在发展中看得见、摸得着。

——完善协同保护机制，汇聚共治合力。

“保护大运河是运河沿线所有地区的共同责任。” 运河是流动的血脉，保护得靠上下游、左右岸协同用力，亟须整合自然资源、生态环境、水利、交通、文旅等多部门力量，构建齐抓共管大格局。

在审计中，审计组发现，部分地区未真正做到“通上气”、拧成一股绳，存在跨部门协作机制不健全、跨区域联防共治机制落实不到位，大运河文化遗产监测预警数据未实现跨部门跨层级实时共享等问题，影响运河污染防治和生态修复工作推进。上报的审计信息得到省领导批示，省发展改革委迅速牵头落实整改，协同省自然资源厅、生态环境厅、水利厅（省河长办）、文物局等省级相关主管部门和大运河沿线各市县，召开联席会议，对审计发现的问题逐一明确整改主体，强化整改责任，清单化推动问题整改，形成大运河综合保护的工作合力。如杭州市“数智运河”平台搭建了大运河“水、陆、空、星”四位一体监测预警体系，已于2024年正式启用，实现与省文物局以及市自然资源、生态环境等部门的数据联通。

——促进文旅融合发展，增进民生福祉。

大运河是浙江悠久历史的现实见证，是保护浙江古代丰富文化资源的历史长廊、“博物馆”和“百科全书”。浙江省于2021年12月制定《大运河建设保护规划》，明确了建设大运河国家文化公园（浙江段）“河为线、城（园）为珠、线串珠、珠带面”的布局思路，以及构建“一廊、两片、四区”的空间格局，致力于将大运河文化遗产保护、特色地域文化传承展示与生态环境提升、文旅融合发展以及沿岸民生改善统一起来，打造沿岸人民的致富河、幸福河。

审计发现，部分地区大运河遗产影响评价审核审批不严，部分运河涉建项目审查意见及遗产影响评价项目缺少关键评估、勘探材料。同时，部分大运河国家文化公园重点建设项目存在未按时开工、延期竣工、未提交大运河世界文化遗产影响评价等情况，影响整体建设成效。审计指出问题后，各地建立健全项目管理机制，严把项目前期审批关，并加快推进大运河国家文化公园建设工作，真正做到了“保护”和“利用”两手抓。如杭州大运河杭钢公园是杭州大运河国家文化公园重点建设项目，依托杭钢遗存的保护与改造，总用地面积约55公顷。一期项目建成后，于2024年举办了风暴电音节、草莓音乐节等活动，累计吸引观众超6万人，不仅丰富了市民和游客的文化生活，更提升了“千年运河”品牌影响力。

从河畔人家到科技小镇，从古桥渡口到文艺街区，从沿河而建的亚运场馆到重焕生机的工业遗存……这里的运河沿岸呈现出一派绿色生态、活力开放的现代生活幸福图景。浙江省审计机关继续以高质量的审计监督，助力将大运河浙江段打造成为国际影响最广泛、遗产保护最有效、功能价值最突出、生态环境最优越的“中国大运河华彩段”，绘就千年运河时代新风貌。

文字：宣云洁 应会君

责任编辑：张弛

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