近几年来，湖北省老河口市审计局将预算执行审计作为审计工作“永恒的主题”和“管总的项目”，始终围绕经济工作和党委、人大、政府关心、关注的问题，紧扣政府加强财政预算管理，人大加强对本级预算执行情况监督检查、审批和提高财政资金使用效益这些要求，把揭露和查处预算执行情况和其他财政财务收支中存在的不真实、不合法、不规范及财政经济领域中的违法犯罪问题作为预算执行审计工作的突破口，建立“大财政”审计架构，改进审计方法，更新审计手段，整合审计资源，扩大审计覆盖面，总结出了“算好账、追去向、看效果、作分析、提建议、强管理、增效益”的预算执行审计工作方法。2005年以来，共查出违规变更预算、挤占挪用、延压滞留预算资金、报表编报不实等违纪违规资金18798万元，通过依法处理，增加财政收入5811万元，减少财政支出3727万元，追回被挤占挪用资金1650万元。“两个报告”进入了市委、市人大、市政府的决策圈，审计工作得到了领导的肯定，也得到了各被审计单位的高度重视和大力支持。

    一、在审计方法上，树立全局观念，摸清家底追去向，注重分析看效果

    该局将市委、政府领导要求的“摸清家底”作为预算执行审计创新和深化的突破口，跳出传统思维模式，站在纵观全局的高度，把握财政资金总体状况、资金运作规律和资金使用效益等情况，实现了对财政资金运动的全过程监督。

    一是建立“大财政审计”架构。该局把全面核实收支结构，摸清家底，揭露查处问题和真实合法性审计作为重点，探索和完善了以综合财政预算执行审计为“龙头”，财政、税务、国库等具体组织预算执行部门审计为“主导”，部门预算执行情况审计为“基础”，专项资金管理使用审计为“重点”，乡镇财政决算审计为“补充点”、延伸二三级预算单位为“着力点”，提高资金效益为“目标”的预算执行“一体化”审计体系。特别是对影响预算资金整体质量的重点单位，资金量大、项目多的部门。如水利、城建、社保、民政、卫生、教育等部门做到每年审一次，其他预算执行单位采取两年审一次，做到凡是有财政资金运行的地方都有审计监督，将预算执行审计与部门行业审计、专项资金审计、重点投资项目审计、国有企业审计和经济责任审计有机融合，逐步建立了整体联动、上下互动、城乡交织 “立体化”的“大财政审计”的工作新格局。

    二是核实收支“算好账”。首先，对预算收入“算大账”，分门别类地搞清楚预算收支整体状况。2005年以来，该局在预算执行审计中，一方面，按财政收入项目进行分类，对税收收入、基金收入和其他收入分项目、分类别进行核实、算账，并分国税、地税、财政等部门组织预算收入情况进行分析、比较。这样不仅掌握了当年预算收入的整体状况，而且还深入分析了各项收入同比增减幅度和所占收入总额的比重，使市委、市政府领导能够清楚财政收入的构成及相关部门完成财政收入的情况和比重，为政府科学组织、分配收入提供了依据。另一方面，对现行财政体制下实行“收支两条线”后，罚没收入和行政性规费收入返还支出情况进行核实，使人大、政府领导真正掌握了当年维持政权运转需要的财政资金规模和结构。其次，对预算收支“算细账”，实实在在的搞清楚地方可用财力状况。该局对地方可支配财力情况算“细账”，既是摸清全市当年财政资金的真实家底，也是市委、人大、政府领导迫切需要了解和掌握的数据。在算账中，该局将“算大账”核实的地方财政一般预算收入剔除财政部门列收列支资金后，形成地方财政一般预算收入可用资金，再加上上级财政转移支付、返还补助、专项拨款等各项实际拨款收入，最终计算出当年全市地方财政可支配资金。同时，该局还按照上级财政转移支付资金、本级财政、国税、地税部门可用资金四个方面，分上级财政拨入和本级财政征收两大类，对全市当年可支配财政资金的规模、增减率、变化原因等情况进行了深入细致地分析，使政府的各项收入来源得以清晰反映。另外，该局还对地方财政硬性支出分项目和大类进行理顺，按人员经费支出、公用经费支出、税费改革支出、科技三项经费支出、专项支出等内容进行算账，并分析增减变动原因。如该局对2006年财政收支情况分析可以看出：2006年，财政总收入为38589.60万元，比上年增长18.1%，地方一般预算收入中，税收收入6736.10万元，仅占39.83%，非税收入 10174.50万元，占60.17%，财政总支出为44789万元，其中用于市直部门和乡镇工资经费支出21497万元，占支出总额的48%，用于城市建设和对企业税收返还支出980.20万元，仅占支出的 2.19%，用于科技、教育、卫生等方面的支出均未达到法定支出比例。分析数据反映了该市“吃饭型财政”的现状，凸现了地方经济发展缓慢等问题。在核实财政支出上，该局按照各项支出的功能作用、经济活动、去向类别进行分类核实，进而清楚地反映政府的钱是怎样花的，做了什么事，每一项钱花了多少，钱花得怎么样，是谁做的，做得如何，为宏观决策和财政监督提供全面、真实、准确的数据资料，使市委、人大、政府领导不但对全市财源状况、收入增长点和支出分类现状有了更直观和深入的认识，而且还掌握了真实家底和实际收支。这些做法得到了市委、人大、政府领导的充分肯定，他们多次在重要场合强调：“审计部门站在宏观角度、从总体上对全市财政收支算了大账，特别是挤干了水分，算了细账，搞清楚了可用财力状况，使市委、政府在出台重大决策时，能做到心中有数，不盲目。”

    三是沿着资金“追去向”。预算资金从财政部门拨出，只是资金流动的第一环节。该局改变以前在预算执行审计中重财政、轻部门的观念和做法，不仅要查看预算资金在财政部门这一环节是否真实、合法、有效，而且跟着资金走，加大对部门、用款单位的监督力度，重点查看财政预算资金的实际使用情况，盯住资金的末梢，不断扩大审计覆盖面。该局把从财政部门拨出的专项资金、解决资金及其他有专门用途的资金，按照用款单位分门别类地排列出来，然后根据平时所掌握的情况，组织人员进行延伸审计，一直延伸到资金的末梢、到项目、到农户、到人头。三年来，该局通过“追去向”，查处有关部门和用款单位管理和使用不当、克扣挪用等违纪违规问题643万元。如在对2007年民政专款延伸审计时就发现，某乡镇福利院利用“吃空饷”等办法套取优抚资金5.49万元，套取五保供养款1.28万元。

    四是注重分析看效果。该局改变以往就财政论财政、就资金论资金、就问题论问题的做法，以弄清预算资金的拨付、管理、使用、效益为目标，全面监督财政预算资金支出的真实、合法、有效性。在预算执行审计过程中，逐步由微观的就事论事向宏观审计效应转变，把审计的目光放在预算资金的使用效果上。围绕“解决民生、落实民权、维护民利”这条主线，紧扣人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把落实惠民政策作为重点.，强化对财政专项资金的审计。该局针对资金量大、线长、点多、面广等特点，从真实合规入手，时刻关注预算资金用的对不对、实不实、好不好，特别是扶贫、救灾、社会保障和涉农资金等，将效益性审计与真实性、合法性审计有机结合，从社会公众关注的角度分析、评价专项资金的使用效益、效果和财政资金的安全性、有效性，是否真正惠及老百姓，看是否发挥了应有的经济和社会效益。在审计范围上，以政府性、公共性、公益性等专项资金为主要对象，重点揭露损失浪费、效益低下和国有资产流失等问题。如该局在对政府投资项目审计中发现，2006年有三个工程项目没有进行招标，且变更工程项目金额为762.10万元，是工程合同金额638.35万元的1.19倍。通过对问题的深入分析发现，政府投资项目存在管理不足，部分项目招投标不规范，项目组织管理薄弱，工程预算不全面，项目决策过于匆忙，尚存在边设计、边施工、边变更等问题。该局提出的针对性整改意见，得到了政府投资管理方的采纳。2006年以来，全市48个政府投资项目共节约财政支出2231万元。在人力支配上，该局坚持以效益审计为主要方向，安排项目调查时间占到整个项目一半左右，将效益审计作为特殊审计方法进行实践。在对专项资金管理中普遍存在滞留、挤占挪用等问题分析后发现，产生这些问题的原因既有地方财力紧张、财政管理薄弱、资金不能及时直接拨付到项目和单位，也有一些主管部门和单位把争取专项资金当成经费来源的一种门路，明知故犯，采取资金循环、虚列支出、虚假立项等手段挪用专项资金等原因，同时专项资金的安排体制上也存在问题，所有项目都要搞地方配套资金，地方财力紧张不能配套的情况下，只有采取虚假配套、空转配套等方法，致使大量的、零散的专项资金被蚕食不能发挥效益等。2005年至2007年，该局针对查处的问题，从微观到宏观看资金的使用效果，从制度、体制、机制层面揭示深层次原因，并有针对性的提出规范专项资金管理和运作程序、方式、过程监督等改进的意见和建议，做到审计评判正确，审计意见恰当。由于审计建议注重整体性、建设性、宏观性、针对性、可操作性，得到了政府及相关单位的采纳，从三年来审计情况来看，财政专项资金的管理和使用逐年得到规范和完善。

    二、在组织模式上，整合审计资源，统一组织重联动，完善机制形合力

    近三年来，为了保证财政预算执行审计质量，该局在审计工作方法上，精心组织，统筹安排，整体联动，注重完善五项机制，抓好四个结合，不断深化预算执行审计。

    一是完善五项机制。首先，建立项目计划机制。在项目计划安排上，该局以预算执行审计为主导，将把经济责任审计、专项资金审计、重点建设资金、部门预算审计等项目有机地与预算执行审计相衔接，统筹制定年度审计工作计划，全局上下一盘棋，统一组织、实施和上报工作。其次，建立组织管理机制。在人员安排上，打散业务科室职能分工界限，实行人员统一调配，组成了财政、税务、专项资金、政府投资、部门预算和乡镇决算等六个专业审计组，围绕预算执行审计开展工作。第三，建立内部协调机制。为了促进各专业审计组相互协调配合，该局开好内部协调会，明确各专业审计组的工作目标、任务和总体要求，做到分工明确、重点突出、内容全面、协调一致。第四，建立定期沟通机制。在项目实施过程中，该局坚持定期召开审计工作碰头会，汇报各组工作进展，交流现场审计情况，通报需要其他审计组协助查证的有关事项，适时调整现场审计的方式与方法。第五，建立领导责任机制。实行分管领导责任制，由分管领导负责组织协调，及时掌握和指导现场审计。通过建立和完善五项机制，使各专业科室、各审计组、每个审计人员实现了相互协作、整体联动，保障了财政预算执行审计工作的顺利开展。

    二是抓好四个结合。第一，抓好预算执行审计与专业审计相结合。该局将财政预算执行审计与各专业审计有机结合起来，统筹安排年度审计项目。使各专业审计与预算执行审计的内容、目标相衔接，把财政预算资金的根部、中段和末梢的审计情况充实到“两个报告”中，拓展审计范围，完整审计内容，丰富审计成果。三年来，该局将30多个专业审计项目融入预算执行审计中，审计情况反映在综合预算执行审计报告中。第二，抓好预算执行审计与专项审计调查相结合。根据地方经济发展变化情况，站在书记、市长所想所思的视角，围绕人大、政府和社会关心、关注的热点、难点问题，开展对重点资金、重点部门、重点行业、重点项目的专项审计调查和延伸审计。在审计调查中，采取检查账面资料与走访查询相结合的方法，既看问题的表面，还要分析产生问题的根源，揭露问题的本质，找出管理上的漏洞和薄弱环节，最终形成有情况、有分析、有建议、有份量的专题材料，提交给有关部门，使其得到及时纠正和改进，从而达到为宏观调控和经济决策提供依据、促进各项政策法规的贯彻落实。在2005年度预算执行审计中，该局对全市破产企业清算组进行了专项审计调查，揭露和查处了一系列问题，并从机制和体制上分析了成因和提出了对策，市委、市政府当年对全市破产企业清算组进行了清理和整顿，归并和撤销了29个破产企业清算组，追究了35人的相关责任。第三，抓好预算执行审计与效益审计相结合。为了提高财政资金的使用效益，该局努力探索和建立了以财政财务收支审计为基础，以效益为目标的财政资金效益审计的工作方法，不断扩大预算执行审计工作外延。从2004年开始，该局将综合分析的方法引入预算执行审计中，反映在“两个报告”中，达到每年在一、二个方面有所突破。在2004年度预算执行审计中，该局有针对性地对税收征管成本和财政资金管理成本进行了分析和评价，审计分析的意见引起了人大和政府的高度重视，人大责成政府对财税部门经费进行调查并提出经费安排意见；2005年该局对专项资金使用效益进行了分析评价后，促使政府制定了专项资金管理规定，有效的遏制了专项资金的滞留、挤占挪用等现象；2006年该局会同襄樊市审计局，对上年财政决算和预算执行情况进行同时审计，并全方位的探讨了财政资金使用效益审计，对财政支出项目进行重新分类汇总的基础上，对支出结构和比例、政府债务、财政资金保障能力、行政管理成本、专项资金效益、财政改革政策的落实等方面进行了评价，客观公正地对财政收支规模，保障能力、支出结构、政府债务、行政成本、支出预算管理等方面存在的问题进行了分析，审计评价得到了市委、人大和政府部门的重视和采纳，政府召开专题会议，研究制定各项措施进行调整和纠正。第四，抓好传统审计方法与联网审计相结合。该局开展联网审计以来，不断强化联网审计在财政预算执行审计工作中的应用，使审计覆盖面不断扩大，工作效率和审计质量不断提高。工作中，该局通过联网的方式将从财政局国库科、预算科、会计核算中心等部门的数据采集分析后，把与审计项目有关的数据，通过OA和AO两个系统，快速反馈到现场审计组进行查证核实，为现场审计提供了有力支持。2002年，该局采用传统的审计方法，举全局之力，只延伸审计了11个单位； 2005年以来，该局通过联网审计手段，把审计覆盖面扩展到全市183个预算单位，与2002年相比，增长了15倍。联网审计方法采集和分析的大量财政财务数据，为“算好账、追去向、看效果、做分析”等环节提供了翔实和准确的基础数据，为建立“大财政审计”工作格局提供了强力的技术支撑，使综合预算执行审计成为可能。开展联网审计5年来，该局在财政预算执行审计中直接运用联网数据开展审计,共查出违纪违规资金4318万元。

    三、在成果应用上，树立服务意识，注重转化强管理，提升效果促发展

    该局将“市委、政府是否满意”作为检验预算执行审计工作质量好坏和水平高低的标准，通过“算好账、追去向、看效果、作分析、提建议、强管理、增效益”的工作思路和方法，提升了“两个报告”质量，得到了市人大、市政府领导的肯定，实现了审计成果的快速转化。

    一是人大加大了对预算及预算执行情况的审批、监督力度。该局针对违规变更预算、预决算编报不实等问题从不同角度作了反映，引起了市人大的强烈反响。市人大对预算执行审计愈来愈重视，多次专题听取审计工作情况汇报，对问题整改也更加深入，建立健全了《审计发现问题整改情况报告》、《财政预算执行情况月报》等制度。市人大常委会还通过了《加强政府组成部门领导干部经济责任审计监督的决定》，制定下发了《老河口市人民代表大会常务委员会关于市级预算执行审计监督管理办法》，不断规范和完善预算执行审计工作。

    二是为市委政府加强经济监管和出台重大经济决策提供了保证。该局在预算执行审计过程中注重综合分析，将零散、孤立的问题进行归纳汇总，从体制上、制度上、机制上分析原因，提出改进意见和建议，由单个效果向综合效果转化，使审计成果得到了很好的应用。几年来，市委、政府根据审计结果，先后出台了《老河口市本级财政监督管理暂行办法》、《老河口市财政专项资金管理办法》、《老河口市城市建设资金审计暂行办法》等16项规章制度和管理办法，不断促进了全市经济秩序的好转。

    三是有力促进了财税部门依法行政和财政改革措施的落实。财税部门作为具体组织预算资金收入、分配和管理的部门，在执行过程中产生了各种新情况、新问题，通过审计监督达到了逐步完善、逐步规范，从源头上促进了改革目标的实现。同时，通过审计监督，有效地促进了财税部门进一步依法行政和规范操作，细化了部门预算以及财政转移支付、政府采购制度的建立，严格了财务管理，规范了财政财务支出。

    四是有力促进了政府行政部门规范运作和管理职能的落实。审计中发现，一些部门视财政资金为已有，挥霍浪费，挪作它用，致使国有资金流失。通过对部门财政资金的审计监督，跟踪其收支合规合法性，揭露部门在使用财政资金中的违法乱纪行为，从而促使其管好用好财政资金，各类违规违纪资金呈下降趋势，部门管理职能得到明显加强。据统计，2005至2007年共查出各部门违法违纪问题分别为7861万元、6251万元、4686万元，分别比上年下降20%、25%。