湖北宜昌：着力构建三项审理工作机制 全面提升审计风险防控水平
近年来，湖北省宜昌市审计局按照省厅开展审理工作试点的要求，坚持“源头介入、动态监控、事中参与、出口把关” 的十二字方针，深入推进审计复核向审计审理转变，坚持全面审理、全过程审理，不断拓展审理职能，适时延伸审理链条，努力提升审理层次，着力构建审理与审计业务的有机融合机制、审理对审计执法环节的平行渗透机制、审理对审计职能发挥的有效保障机制，有效防范了审计风险，全面提升了审计质量，审计“免疫系统”功能得到了进一步发挥。
一、不断拓展审理职能，着力构建审理与审计业务的有机融合机制
该局主动适应审计工作发展新形势，在范围、权限、方式上不断拓展审理职能，全力推进审理与审计业务工作的有机融合，以促进审理工作取得实效。
一是扩大审理范围，推进“一线作业”。该局突破以往审计复核工作以查阅卷宗为主的工作程序和方法，增加现场交流、沟通询问等程序方法，从外延上向一线延伸。注重对审计实施过程的控制，在保留了复核审查内容的基础上，把审计实施方案的合规性、针对性和执行情况、审计证据的四性以及同类问题处理的一致性纳入审理部门的审查范围，既审查审计结果类文书，也审查审计过程类材料，既审查审计结论的表述、定性和法律适用，又审查支撑审计结论的取证是否充分有效，拓展了审理的广度和深度。对一些重大项目，采取通过参与项目论证、调查了解、方案讨论等提前了解审计项目基本情况；有选择地到审计实施现场进行跟踪审理，必要时经领导同意可直接到被审计单位核实有关情况；列席审计项目进点会、审计小组碰头会、参与被审单位反馈意见活动，必要时参加审计组与被审计单位的审计沟通，了解被审计单位对审计查出问题的意见，关注被审计单位对问题的实质性质疑，或反馈意见对问题定性构成否定理由的情况；就审理过程中的有关问题向审计人员询问和交换意见，提高审理意见的正确性，大大拓宽了审理“一线作业”的范围，增强审计审理的现场感，实现审计审理走向审计第一线。
二是强化审理权限，狠抓审计成果“再加工”。该局按照审计法律法规的相关规定，不断加大审理工作力度，强化和运用法律赋予审理权限，既审又理，不仅指出存在的问题，而且还要直接进行修补，“再加工”。严格落实审理部门的项目全面审理权，要求所有审计项目在审计组征求被审计单位意见后将全部审计资料移交审理部门，经审理部门审理后出具审计结论，进行处理处罚；落实审理部门提前介入权，要求在审计组报告征求意见前对有关审计事项进行初步审核，并参与征求被审计单位意见；落实审理部门审计资料退回权，审理部门认为审计组提交的审计资料达不到审理要求的，可直接退回；落实审理部门有要求补证权，审理部门认为审计组认定的事实不清、证据不足、程序上有问题的，有权要求审计组补证，必要时可协同审计组补证，或者经分管局领导批准后，直接实施审计或调查进行补证。对定性不准，适用法律法规不当的，可以直接调整或更改；落实审理部门对审计项目实施情况的评估考核权，审理部门按照审计业务制度的规定对审计项目实施情况进行评估，并按照《审计项目质量评分标准》进行评分，评估和评分情况作为考核评价审计业务部门和人员工作业绩的重要依据。
三是改进审理方式，推进审理沟通“面对面”。该局采取集体评议、专家智库审理等“面对面”审理方式，对审计人员进行质询，责成解释原因，说明情况，最大程度地避免了审计人员作出的裁定和通报出现法律、事实或者评价方面的错误，使所提出的审理意见更加切合实际，防止审计审理“越位”或“缺位”问题出现；从机关挑选财政、金融、农业资源环保等审计领域的行家里手担任兼职审理人员，直接参与重大项目审理，以专家会诊的形式开展专家智库审理，形成了合力，提高审理权威；在审计项目审理过程中遇有重大争议或涉及重大事项，召开审理业务会议制度，实行重大问题集体合议审理，由审理机构向审计业务会议汇报有关项目的审理情况，集体研究讨论，并形成审理意见，充分发挥集体决策功能。
二、适时延伸审理链条，着力构建审理对审计执法环节的平行渗透机制
该局紧扣审计执法作业流程，牢牢把握三大抓手，适时延伸审理链条，科学设置审理节点，做到项目审理与项目审计同时启动、平行开展，确保审理渗透到每一个审计执法环节。
一是以重组业务流程为抓手，实行全程控制。审理工作的关键是体现和贯穿于审计执法全过程。该局突出审理在审计业务管理系统中的核心地位，将审计过程划分为准备阶段、实施阶段和报告阶段三部分，实行分阶段、全过程审理。如在审计准备阶段，统一印发财政预算执行审计、政府投资审计和经济责任审计工作方案，审理专班以此为基础，对每个项目实施方案制定、审计通知书签发等内容进行审核把关，保证全局工作目标在每一个审计项目中的贯彻落实。在审计实施阶段，对审计项目实施情况进行全程跟踪检查，重点审理审计实施方案的执行情况，结合现场审计打包上传资料对照实施方案强化对比审理。同时掌握审计项目的实施进展和效果，对相关证据、底稿等审计资料进行重点把关。在审计报告阶段，重点关注所有审计查证的问题是否在审计报告中得以全面反映；审计报告的立论（包括评价意见和结论）是否有据并且充分、恰当和详略得当，对问题的定性是否准确，处理处罚的依据引用是否正确，处理处罚是否恰当等。
二是以推行审计标准化作业为抓手，实行多点设防。审理工作的难点是找准切入点和关键点。该局结合新修订《国家审计准则》，按照省厅推进审计标准化作业的要求，按照程序规范、时限明确、成本控制的原则，制订出台《审计项目操作规程》。在此基础上，出台与之对应的《审计项目审理办法》，找准审理工作的介入点、关键点，分别从审计方案、审计证据、审计工作底稿、审计结果类文书以及审计程序等方面，细化项目审理节点，明确各类审计文书和相关审计资料的审理内容、程序、责任。同时，还将审理流程细化为几个步骤，即：审理受理；对项目审计情况、过程进行审理，形成初步审理意见并反馈审计组；对分歧较大的项目，组织专家智囊会诊审理，最后由局审理会议进行集体讨论认定，形成最终审理意见；审计组采纳审理意见并自行修补项目审计相关情况，或审理部门按照权限修补项目审计相关情况，形成完整的审理把关链条，并建立相应的责任追究机制，明晰审理人员和审计组各自责任，促进审理发现问题及时纠正处理。
三是以探索数字化审理为抓手，实现实时预警。该局利用AO和OA交互功能，与每个审计小组、每个现场审计人员实时对接，明确要求各地审计组每周必须打包上传一次现场审计资料，直至现场审计结束。上传内容包括审计工作底稿、审计取证记录以及重要审计事项说明。通过采用以上手段，确保所有审计查出的问题实时上报，实时反映。审理部门通过OA系统平台，实时查阅审计组上传的现场审计数据包，及时了解审计项目实施进度，对审计组上传的重大违纪违规问题做好记录，并在后续审理中进行对照审查，实现对现场审计的实时监控，确保审计查出问题的全面披露。通过网上流转，每个环节在网上都留下痕迹，实现对审计现场和业务管理过程的双向电子监督和审计执法质量网上评估，为落实和追究责任提供了有力依据。
三、努力提升审理层次，着力构建审理对审计职能发挥的有效保障机制
该局立足微观、放眼宏观，围绕促进审计职能的充分履行，突出三大目标，高视野、高站位开展审理工作，努力提升审理层次，有效地保障了审计“免疫系统”功能的发挥。
一是围绕提高依法审计能力，着力促进规范审计执法行为。提高依法审计能力是审计履责的关键。该局一方面强化同类项目对照审理，对同类问题统一定性、统一法规适用、统一处理处罚尺度，监督规范审计工作中自由裁量权的使用，使事实更清楚、定性更准确、处理处罚更适当，纠正和避免不当的审计执法行为，保证审计执法的公平公正和严肃性。另一方面，建立健全审理结果实名通报、差错退回、修改文书、内部问责和责任追究等制度，树立审理工作权威，督促审计查证部门认真整改审计项目审理发现的问题，以审理的标准化促进审计执法规范化。
二是围绕提升审计工作效率，着力促进建立健全审计内控制度。提升审计效率的基础是建立健全审计内控制度。近年来，该局通过对日常审理中发现的审计执法问题及时进行梳理、总结、归纳、分析，认真查找审计工作及执法的薄弱环节、管理漏洞和制度缺失，并提出改进意见和建议，促进建立健全和完善审计各项内控制度。该局通过对审理发现的项目计划针对性不强、成本管理不严等问题深入调查，及时研究办法措施，改革审计计划模式，公开向社会征集年度审计项目；严格项目进度管理，推行审计工时管理制度，对审计工作的每一个环节严格限时办结，规定时间完成规定动作、规定内容；审理人员及时跟进，既审理，又督办进度，提高了工作效率，控制了审计成本。目前，该局部门预算审计项目平均每个项目审计时间从原来2个多月缩短到目前20 多天，审计内控制度效应得到充分释放。
三是围绕服务经济社会科学发展，着力发挥审计免疫系统功能。在审理过程中，除审核审计事项、审计取证、审计结论、适用的法规依据、审计定性、审计数据等基本层次内容外，该局立足宏观，注重 “高层次”的审理工作，如关注审计方案确定的审计内容是否具有宏观性、整体性，是否紧扣经济社会运行的热点、难点，是否有体制、机制、制度层面审计目标、重点，是否开展绩效审计等；审计报告是否注重从体制机制层面深入分析问题原因，审计建议是否有一定高度，是否局限于就事论事、见微而不知著的传统思维等，促进改变审计工作在低层次、低水平运作，着力推进审计“免疫系统”功能和建设性作用的发挥。（陈平）
一、不断拓展审理职能，着力构建审理与审计业务的有机融合机制
该局主动适应审计工作发展新形势，在范围、权限、方式上不断拓展审理职能，全力推进审理与审计业务工作的有机融合，以促进审理工作取得实效。
一是扩大审理范围，推进“一线作业”。该局突破以往审计复核工作以查阅卷宗为主的工作程序和方法，增加现场交流、沟通询问等程序方法，从外延上向一线延伸。注重对审计实施过程的控制，在保留了复核审查内容的基础上，把审计实施方案的合规性、针对性和执行情况、审计证据的四性以及同类问题处理的一致性纳入审理部门的审查范围，既审查审计结果类文书，也审查审计过程类材料，既审查审计结论的表述、定性和法律适用，又审查支撑审计结论的取证是否充分有效，拓展了审理的广度和深度。对一些重大项目，采取通过参与项目论证、调查了解、方案讨论等提前了解审计项目基本情况；有选择地到审计实施现场进行跟踪审理，必要时经领导同意可直接到被审计单位核实有关情况；列席审计项目进点会、审计小组碰头会、参与被审单位反馈意见活动，必要时参加审计组与被审计单位的审计沟通，了解被审计单位对审计查出问题的意见，关注被审计单位对问题的实质性质疑，或反馈意见对问题定性构成否定理由的情况；就审理过程中的有关问题向审计人员询问和交换意见，提高审理意见的正确性，大大拓宽了审理“一线作业”的范围，增强审计审理的现场感，实现审计审理走向审计第一线。
二是强化审理权限，狠抓审计成果“再加工”。该局按照审计法律法规的相关规定，不断加大审理工作力度，强化和运用法律赋予审理权限，既审又理，不仅指出存在的问题，而且还要直接进行修补，“再加工”。严格落实审理部门的项目全面审理权，要求所有审计项目在审计组征求被审计单位意见后将全部审计资料移交审理部门，经审理部门审理后出具审计结论，进行处理处罚；落实审理部门提前介入权，要求在审计组报告征求意见前对有关审计事项进行初步审核，并参与征求被审计单位意见；落实审理部门审计资料退回权，审理部门认为审计组提交的审计资料达不到审理要求的，可直接退回；落实审理部门有要求补证权，审理部门认为审计组认定的事实不清、证据不足、程序上有问题的，有权要求审计组补证，必要时可协同审计组补证，或者经分管局领导批准后，直接实施审计或调查进行补证。对定性不准，适用法律法规不当的，可以直接调整或更改；落实审理部门对审计项目实施情况的评估考核权，审理部门按照审计业务制度的规定对审计项目实施情况进行评估，并按照《审计项目质量评分标准》进行评分，评估和评分情况作为考核评价审计业务部门和人员工作业绩的重要依据。
三是改进审理方式，推进审理沟通“面对面”。该局采取集体评议、专家智库审理等“面对面”审理方式，对审计人员进行质询，责成解释原因，说明情况，最大程度地避免了审计人员作出的裁定和通报出现法律、事实或者评价方面的错误，使所提出的审理意见更加切合实际，防止审计审理“越位”或“缺位”问题出现；从机关挑选财政、金融、农业资源环保等审计领域的行家里手担任兼职审理人员，直接参与重大项目审理，以专家会诊的形式开展专家智库审理，形成了合力，提高审理权威；在审计项目审理过程中遇有重大争议或涉及重大事项，召开审理业务会议制度，实行重大问题集体合议审理，由审理机构向审计业务会议汇报有关项目的审理情况，集体研究讨论，并形成审理意见，充分发挥集体决策功能。
二、适时延伸审理链条，着力构建审理对审计执法环节的平行渗透机制
该局紧扣审计执法作业流程，牢牢把握三大抓手，适时延伸审理链条，科学设置审理节点，做到项目审理与项目审计同时启动、平行开展，确保审理渗透到每一个审计执法环节。
一是以重组业务流程为抓手，实行全程控制。审理工作的关键是体现和贯穿于审计执法全过程。该局突出审理在审计业务管理系统中的核心地位，将审计过程划分为准备阶段、实施阶段和报告阶段三部分，实行分阶段、全过程审理。如在审计准备阶段，统一印发财政预算执行审计、政府投资审计和经济责任审计工作方案，审理专班以此为基础，对每个项目实施方案制定、审计通知书签发等内容进行审核把关，保证全局工作目标在每一个审计项目中的贯彻落实。在审计实施阶段，对审计项目实施情况进行全程跟踪检查，重点审理审计实施方案的执行情况，结合现场审计打包上传资料对照实施方案强化对比审理。同时掌握审计项目的实施进展和效果，对相关证据、底稿等审计资料进行重点把关。在审计报告阶段，重点关注所有审计查证的问题是否在审计报告中得以全面反映；审计报告的立论（包括评价意见和结论）是否有据并且充分、恰当和详略得当，对问题的定性是否准确，处理处罚的依据引用是否正确，处理处罚是否恰当等。
二是以推行审计标准化作业为抓手，实行多点设防。审理工作的难点是找准切入点和关键点。该局结合新修订《国家审计准则》，按照省厅推进审计标准化作业的要求，按照程序规范、时限明确、成本控制的原则，制订出台《审计项目操作规程》。在此基础上，出台与之对应的《审计项目审理办法》，找准审理工作的介入点、关键点，分别从审计方案、审计证据、审计工作底稿、审计结果类文书以及审计程序等方面，细化项目审理节点，明确各类审计文书和相关审计资料的审理内容、程序、责任。同时，还将审理流程细化为几个步骤，即：审理受理；对项目审计情况、过程进行审理，形成初步审理意见并反馈审计组；对分歧较大的项目，组织专家智囊会诊审理，最后由局审理会议进行集体讨论认定，形成最终审理意见；审计组采纳审理意见并自行修补项目审计相关情况，或审理部门按照权限修补项目审计相关情况，形成完整的审理把关链条，并建立相应的责任追究机制，明晰审理人员和审计组各自责任，促进审理发现问题及时纠正处理。
三是以探索数字化审理为抓手，实现实时预警。该局利用AO和OA交互功能，与每个审计小组、每个现场审计人员实时对接，明确要求各地审计组每周必须打包上传一次现场审计资料，直至现场审计结束。上传内容包括审计工作底稿、审计取证记录以及重要审计事项说明。通过采用以上手段，确保所有审计查出的问题实时上报，实时反映。审理部门通过OA系统平台，实时查阅审计组上传的现场审计数据包，及时了解审计项目实施进度，对审计组上传的重大违纪违规问题做好记录，并在后续审理中进行对照审查，实现对现场审计的实时监控，确保审计查出问题的全面披露。通过网上流转，每个环节在网上都留下痕迹，实现对审计现场和业务管理过程的双向电子监督和审计执法质量网上评估，为落实和追究责任提供了有力依据。
三、努力提升审理层次，着力构建审理对审计职能发挥的有效保障机制
该局立足微观、放眼宏观，围绕促进审计职能的充分履行，突出三大目标，高视野、高站位开展审理工作，努力提升审理层次，有效地保障了审计“免疫系统”功能的发挥。
一是围绕提高依法审计能力，着力促进规范审计执法行为。提高依法审计能力是审计履责的关键。该局一方面强化同类项目对照审理，对同类问题统一定性、统一法规适用、统一处理处罚尺度，监督规范审计工作中自由裁量权的使用，使事实更清楚、定性更准确、处理处罚更适当，纠正和避免不当的审计执法行为，保证审计执法的公平公正和严肃性。另一方面，建立健全审理结果实名通报、差错退回、修改文书、内部问责和责任追究等制度，树立审理工作权威，督促审计查证部门认真整改审计项目审理发现的问题，以审理的标准化促进审计执法规范化。
二是围绕提升审计工作效率，着力促进建立健全审计内控制度。提升审计效率的基础是建立健全审计内控制度。近年来，该局通过对日常审理中发现的审计执法问题及时进行梳理、总结、归纳、分析，认真查找审计工作及执法的薄弱环节、管理漏洞和制度缺失，并提出改进意见和建议，促进建立健全和完善审计各项内控制度。该局通过对审理发现的项目计划针对性不强、成本管理不严等问题深入调查，及时研究办法措施，改革审计计划模式，公开向社会征集年度审计项目；严格项目进度管理，推行审计工时管理制度，对审计工作的每一个环节严格限时办结，规定时间完成规定动作、规定内容；审理人员及时跟进，既审理，又督办进度，提高了工作效率，控制了审计成本。目前，该局部门预算审计项目平均每个项目审计时间从原来2个多月缩短到目前20 多天，审计内控制度效应得到充分释放。
三是围绕服务经济社会科学发展，着力发挥审计免疫系统功能。在审理过程中，除审核审计事项、审计取证、审计结论、适用的法规依据、审计定性、审计数据等基本层次内容外，该局立足宏观，注重 “高层次”的审理工作，如关注审计方案确定的审计内容是否具有宏观性、整体性，是否紧扣经济社会运行的热点、难点，是否有体制、机制、制度层面审计目标、重点，是否开展绩效审计等；审计报告是否注重从体制机制层面深入分析问题原因，审计建议是否有一定高度，是否局限于就事论事、见微而不知著的传统思维等，促进改变审计工作在低层次、低水平运作，着力推进审计“免疫系统”功能和建设性作用的发挥。（陈平）
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