财政审计是审计工作的“龙头”。为了适应财税体制改革的新形势，江苏省南通市审计局于2012年提出了财政审计全覆盖的理念。通过3年多时间的不懈努力，初步构建起“三维立体”的财政审计全覆盖格局：即在覆盖的长度和宽度上，围绕“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，全方位拓展财政审计领域这个平面，实现审计范围和内容的全覆盖；在覆盖的深度上，进一步提升财政审计目标定位，在政策执行、财政经济安全、财政管理改革、财政资金使用绩效等更深层次和更深领域实现审计全覆盖，凸显财政审计的宏观性、整体性和建设性。

从横向上拓展财政审计覆盖广度

围绕全口径预算体系的构建，不留监督盲点，将全部政府性资产和资金纳入审计视野。 针对国有资本经营预算编制相对滞后的状况，2013年“同级审”，该局组织对市属五大国有资产经营公司进行专题审计调查，对公司近3年的资产负债损益情况、税金缴纳、国有资产收益上缴以及承担政府交办事项、投融资情况进行摸底。通过调查，掌握了市属国有资产经营公司的投融资能力、发展实力和家底，为有关单位编制和审核国有资本经营预算打下了坚实的基础，同时促进财政收缴国有资本经营收入1.9亿元。针对国有企事业单位改制剥离资产这个管理上的死角，2013年该局对改制剥离资产进行了专项审计调查，审计查出无人管理的国有土地5幅，面积8.48万平方米；被改制企业无偿占用的国有土地55幅，面积69.07万平方米，少收土地租金4044.24万元；有79.7万平方米国有土地合同租金标准偏低，少收租金1154.05万元；未按市政府文件要求收回的改制单位各项欠款5775.79万元等。同年10月，市政府印发了《市属改制单位剥离资产清理工作实施方案》，全面部署清理工作，将清理工作完成情况列入年终考核内容。最终，77万余平方米国有土地明确了管理责任主体，追回国有资金1.18亿元，相关长效管理机制得到建立和完善。

依托数字化审计平台，实现部门预算执行审计的全覆盖。 该局将所有市直部门预算单位财务数据联入数字化审计平台，组织十余名审计骨干建立了数十个部门预算执行审计方法模型，保持对预算执行数据和审计方法模型的不断更新、完善。每年年初，审计人员在数字化审计平台中利用审计方法模型对所有78家市直一级预算单位进行总体分析，筛选出疑点较多的单位作为当年部门预算执行审计重点核查单位。每年选择一个或数个经费项目，对所有预算单位的预算执行情况进行专题检查，从宏观层面发现一些苗头性、倾向性问题。如2014年该局选择“三公经费、会议费”专题，将全部预算单位的决算数据与预算数据进行比对，揭示出部分单位项目支出预算编制不够细化的问题，市财政局有针对性地在2015年部门预算编制方案中提出了明确要求，指出各预算单位应严格按照支出用途和具体经济科目编实、编细项目支出预算，强化预算约束力。

实现对下级人民政府财政决算及其他财政收支情况的审计全覆盖。 2012年以来，该局组织多个处室用3年时间对下辖全部8个县（市）区财政决算及其他财政收支情况进行了审计。实施过程中，各审计组之间建立了沟通交流机制，注重信息共享，既保证不遗漏普遍性问题，又发挥各自主观能动性，努力发现个性问题。着重加强了对重点乡镇园区、重大资金的延伸审计力度，对发现的虚增财政收入、招商引资不实等带有苗头性、倾向性的问题，及时上报审计要情专报，为领导决策提供参考。其中市开发区和如皋市审计中，移送案件线索2条，2人被判处有期徒刑。

实现对重点民生资金审计的全覆盖。 该局将市本级预算执行审计和专项资金审计有机结合，实现资源整合、优势互补。在组织方式上实现“三统一”：即统一安排审计项目，统一制定审计方案，统一调配审计力量。通过制定和实施财政专项资金五年审计滚动规划，举全局之力，完成了对教育、卫生、就业、住房、养老、环保、科技、三农等涉及百姓民生的重点资金的审计全覆盖。针对专项审计或调查中发现的问题，该局注重从规范管理、健全制度和完善体制的层面，提出前瞻性和可操作性的审计意见。专项审计或调查的结果，都列入了当年预算执行审计结果报告和审计工作报告，引起市人大和市政府领导的高度重视，由市政府办公室牵头，召集相关单位和部门，部署整改，落实建议。2012年起，每年“同级审”问题整改情况都要向市人大常委会作专题报告，审计机关的建议更多地转变为人大的决议和政府的决策。

从纵向上挖掘财政审计覆盖深度

深度关注政策执行。 该局将“收支”审与“政策”审相结合，在监督检查财政收支的真实性、合规性的同时，及时跟踪审计财税政策实施的效果，特别是跟踪监督财税部门实施的稳增长、调结构、促改革、惠民生方面政策措施发挥作用的情况，揭示和反映政策不落实或执行走样的问题。加强对同级政府财政政策执行的跟踪监督。在财政“同级审”中，对市财政出台的十余项扶持企业健康发展、促进经济转型升级的政策落实情况进行跟踪检查，涉及扶持项目1079个。针对发现的财政资金投入方式单一、使用分散、扶持重点不够突出等问题，市政府出台了《加强市级财政产业发展专项资金管理的实施意见》，并修改和完善了相关政策措施。加强对下级政府财政政策执行情况的监督。对8个县（市）区实施财政决算审计，全面梳理地方制定的财政政策，关注地方财政制定扶持经济发展若干政策的合法性、合理性和科学性，跟踪政策性资金的使用情况，深入分析政策实施的效果，提出对策和建议。

深度关注财政经济安全。 将政府性债务和财政存量资金同时纳入财政“同级审”必审内容。一方面摸清“底数”，加强对以前年度财政结余结转形成的存量资金和地方政府性债务的监控。掌握每一年度末财政存量资金的总体规模、结构、来源、种类和存储状态，每一年度市级债务总体规模及增长变化情况等。另一方面建言献策，推动政府完善体制机制，把闲置的存量资金清理出来，盘活用好；促进主管部门及各区相继出台了政府性债务管理办法，进一步规范债务管理，保障依规按期偿还存量债务。在每年财政“同级审”中，该局都结合储备土地融资情况的审计，对市土地储备情况进行专项审计调查，掌握各类经营性用地收储、上市及库存情况，从土地这个生产要素的供给来分析经济发展的后劲和空间。

深度关注财政管理改革。 该局紧跟财政管理改革步伐，加大对部门预算、专项资金管理、国库集中支付和政府采购等财政改革落实情况的审计。利用数字化审计平台跟踪部门预算管理改革，揭示了项目支出预算未细化、执行进度偏慢等问题，推动政府出台《南通市市级部门预算改革方案》，提高预算编制的科学性。组织实施财政专项资金审计或调查，推动规范专项资金管理。3年共向政府上报审计结果报告和审计专报7份，针对政府专项资金多头管理、职责不清等问题，从机制制度层面提出整合和规范专项资金管理、探索专项资金资本化运作方式、完善绩效目标考核及成果运用等审计建议，2014年底市政府从“一盘棋”的全局角度出台了《关于规范政府专项资金管理的实施意见》，全面整合规范政府专项资金使用管理。组织对财政部门实施的公务卡结算制度、政府采购政策执行情况进行专项审计调查，促使财政部门进一步完善了国库集中支付制度，促成该市进一步规范政府采购程序、从严控制单一来源采购、进一步完善市场准入。

深度关注财政资金绩效。 无论部门预算执行审计还是财政专项资金审计或调查，该局都将绩效理念始终贯穿其中，关注财政资金使用绩效。每个处室每年都会在财政政策、重大项目、民生资金等方面安排独立立项的绩效审计项目，注重从政策执行、资源利用、资金使用效益、行政工作效能等方面做出评价，提出了一系列完善预算绩效管理，强化预算支出责任和绩效的审计建议。该市财政部门积极响应，自2014年起组织对预算单位全部职能项目、市立项目开展绩效评价，并出台了市级财政资金绩效预算管理意见，推进绩效目标、绩效跟踪、绩效评价和结果运用等工作，积极构建起科学完整的预算绩效管理体系。（孟亮）