【摘要】实行审计监督全覆盖是新形势赋予审计机关的一项重要使命。近年来，各级审计机关积极探索推进审计监督全覆盖，成效可圈可点，但没有完全实现全覆盖的目标。本文结合实践，侧重从审计思路、方法、手段等方面对审计全覆盖的实现路径作了一些思考，提出了一些粗浅看法。

【关键词】审计 全覆盖 路径

总结近年来推进审计监督全覆盖的实践，我们不难体会到，“走马观花”式的审计不行，只讲速度，追求数量，审计质量不高，效果不好；“亦步亦趋”式的审计也不行，单项成本高，审计数量少，难以达到审计全覆盖的目标。要有效解决审计全覆盖带来的审计能力和责任的矛盾，重在讲究审计方式方法，正确选择审计路径，提高审计效率，做到事半功倍。

一、加强培训，建设能征善战的审计队伍。“为政之要，莫先于用人”。审计人员特别是审计人才是审计事业发展的关键。过去，审计人员只要懂得财会专业知识，了解审计操作技能，就能独立上岗从事审计工作。如今在审计全覆盖的要求下，一是审计人员要有更多的宏观视野，站在全局政策的层面去判断问题、分析问题和解决问题，二是要有更广的专业知识，不仅要有财会知识，还要有计算机、投资、环保、林业、土地等管理专业知识，以适应各项审计工作需要；三是审计操作能力要做到“快、准、狠”，遇到项目能快速进入角色，翻开资料能准确抓住问题，审计结果能切中问题要害。审计人员的这些知识和能力具有较强的综合性，从社会上招不来，在实践上学不全，必须立足现有的审计人力资源，加强审计培训，培养一批“招之即来、来之能战、战之能胜”的审计干部队伍，这是实施审计全覆盖的基础。

二、摸底分类，建立被审计单位数据库。俗话说“知己知彼，才能百战不殆”，如果审计对象都不知底，不可能搞得好审计全覆盖。审计机关要建立被审计单位数据库，按财政预算管理级次、国有资产监管关系、组织人事管理、投资项目资金来源进行分类管理，在此基础上制定审计全覆盖规划和年度项目计划，实行审计对象或项目年度销号，保障审计全覆盖的有效实施。长期以来，国家审计机关对于审计工作实行的是年度审计项目计划管理方式。地方各级审计机关根据上级审计机关计划安排，本级党委、政府、人大的要求，结合审计工作的实际，制定本地审计项目年度计划，报经当地人民政府批准后，由本级及下级审计机关具体组织实施。也就是说，每年审计机关审什么？审哪些？审多少？主要取决于计划的安排，这种计划管理考虑上级机关的要求多，结合审计监督的需要少；考虑重点资金、重点项目的多，讲全面、扫盲区的少。实行审计全覆盖后，审计年度项目计划在充分考虑上列因素的同时，要把销号作为一项重要因素，列入计划，全面组织实施。

三、划分责任，明确职能部门的责任范围。划分职能部门的职权范围，是审计部门的传统分工。但是由于近几年统筹审计工作，谈化了职能分工，在基层审计机关出现了责任不明，界线不清的问题，有的科室常年无固定审计对象，成了“派出科”、“打工科”，有的科室审计对象繁多，自己无力审，又不想别的科室审，造成大片的审计盲区。实行审计全覆盖就要分工明确、责任清晰，把履职责任落实到科室、落实到个人，谁出了问题谁负责。把审计全覆盖的责任压实压紧，倒逼审计人员增强履责自觉性。

四、统筹协调，充分利用内部审计和社会审计力量。审计全覆盖最大的难点就是审计的力量与审计的职责范围不相适应，如果仅靠审计自身的力量，很难完成审计全覆盖的任务，必须借助于内部审计和社会审计的力量。一是将内部审计工作纳入年度审计工作计划，由国家审计机关统一制定审计工作方案，规定审计的对象、内容、时限和要求；二是实行内部审计结果必报制度，对于内部审计的项目结果，必须按时报国家审计机关，审计机关各相关科室要认真审核，并建立备案登记制度，对应审计的对象进行核销清零；三是对于重大的审计项目、政府临时交办的审计项目、专业性较强的审计项目，经局主要领导同意，可以使用采取购买社会服务的方式，聘请社会审计参与。

五、改进方法，大力推行大数据审计。实施审计全覆盖，没有工作效率不行。一个科室一年只审计四到五个项目，很难达到全覆盖的目标。建立大数据库，是提升审计效率最有效的途径。一是可以减少审计工作量。如建立财政数据库可以减少业务科室对财政拨款及预算、决算数据的收集、整理和分析工作；二是减少重复工作。如建立被审计单位数据库，审计就可以利用原来审计的成果，可以减少对往来账款的追溯和审核，甚至审计取证、判断问题、审计报告都可以利用；三是可提高审计工作的判断能力。如建立社保资金数据库，可以直接将审计年度的数据与以前年度的数据进行对比分析，寻求不同点和相同点。对于相同的地方，就以原来确定的问题为问题，不必再花力量。对于不同的地方就进行详细审核，寻找新的突破点；四是可以实现财务数据与业务数据的对接，扩大审计成果。如建立土地资源数据，将土地储备、变更、出让等业务数据与财务数量进行有效对接，审计的问题就会更深、更具体；五是可以利用数据库的平台，更于审计及时掌握情况，为政府决策提供依据，向市民答疑解惑。如建设投资项目数据库、融资平台数据库等等。总之，数据库的建设是磨刀与砍柴的关系，是审计的一项重要的基础工作，审计要顺应时代发展的要求，把握大势，抓紧抓好。

六、因地制宜，采取灵活多种的审计方式。“全面审计、突出重点”是一个工作的两个方面，既相互矛盾，又相互统一，如何处理好这两个方面的关系，就要学会“弹钢琴”，有张有弛，相得益彰。具体而言，一是采取“一拖N”审计。也就是说对于会计核算相对集中的单位，实行一个审计方案，一个审计通知进点，对多个单位进行审计，根据审计的结果，形成多个审计报告和决定，这样能大大地节约审计资源。二是“混合型”审计。对于同一个审计单位，尽量根据审计工作计划安排，将经济责任审计、部门预算审计、工程建设项目审计、专项资金审计融为一体，这样在一个审计方案、一个审计通知、一道审计程序情况下，产生多个审计结果。三是“以上带下”审计。也就是说，在对一级单位进行审计的同时，尽量覆盖对所属的二级、三级单位，达到一次审计覆盖一片的效果。四是“简易程序”审计。大家知道，审计的程序很复杂，如果对很小单位也采取正常的审计程序，这对审计来讲是一种浪费，但又不能不审，怎么办？只有采取简化审计程序的方式进行。当然审计“简易程序”目前还没有法律依据，但可以通过政府临时交办等灵活多样的方式进行。

七、注重策略，保障审计工作的全面性。审计全覆盖不仅要求审计对象全覆盖，而且要求审计内容全覆盖。审计内容不全面同样会给审计带来风险，有的事项未审到，不能说明其原委，不能满足政府、社会对审计结果的要求。有的问题没有查到，导致大案要案的发生。这些给我们带来的是责任追究和行政诉讼，应当引起我们的注意和重视。审计内容全覆盖主要包括三个方面，一是审计的事项要全面，无论是否有问题都要有记录；二是问题的各个环节要全面，每个问题都要从决策、执行、财务处理的各个环节查清楚，事实要清、原因要明、结果要实、责任要准；三是审计报告要全面。自国家审计机关成立以来，我们出具的审计报告向来是铿锵有力，掷地有声，是对就对，是错就错，从不含糊。但是随着经济的发展、追责问责的实施、法制建设的规范化，审计所面临的审计事项不再是说得清楚就说，说不清楚就不说，想说的就说，不想说就不说简单局面。如：有些事情没有形成最后结果，但有可能产生问题的；有的看似有问题，但又一时无法取得证据证实的；有的审计查证是问题，但又没有相应的法律法规予以支持的；有的审计认定的问题，但又不是被审计单位责任产生的。对于类似的问题，过去审计可以一放了事，但今天不能放，因为国家审计机关对有关事项有教育、警示责任，有向有关部门报告的义务，如果这些是似而非的事情一旦给国家造成重大经济损失，审计将被追究连带责任。对这样的情况审计必须发表保留意见说明，或在审计建议中专项提示。例如在建项目审计中，发现监理部门提供的工程进度不实问题，由于工程未进入最后决算，该问题有可能被工程建设方忽视而给国家造成损失，有可能在工程决算中加以了纠正，因而对此问题，审计不能作为专项问题反映，但在审计报告中要作专项说明，以提请工程管理方注意。（雷友华）