摘要：近年来,党中央、国务院出台了一系列稳增长等政策措施。为了促进政策措施的尽快落地落实,审计系统持续开展了政策跟踪审计。笔者围绕工作实际，简要分析政策跟踪审计存在的困难，提出改进跟踪审计的几点对策，以更好发挥审计“免疫系统”的功能。

关键词：政策跟踪审计困难对策

近几年来，党中央、国务院适时出台了一系列稳增长、促改革的利好政策。去年以来，李克强总理多次作出重要指示，要求审计机关加强对中央重大政策措施和宏观调控部署，特别是稳增长等政策措施贯彻落实情况的跟踪审计。刘家义审计长多次要求进一步加大稳增长等政策措施跟踪审计力度，确保政令畅通。新形势下，全国审计机关以高度负责的态度，积极开展稳增长政策跟踪审计，以确保政策落地生根。虽然审计取得了一定成绩，但是笔者在自身实际工作也发现了在审计过程中存在一定的难点，需要采取一些相应的改进对策。

一、政策跟踪审计的涵义

政策跟踪审计是指审计机关在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点提前介入，以政策措施落实情况为审计对象实施动态审计监督，其主要目的是及早揭示和反映地方在落实国家政策措施中存在的困难和问题，督促整改，推进政策落实，提升执行效果。究其本质，它属于政策绩效审计的范畴。《审计署“十二五”审计工作发展规划》、《国务院关于加强审计工作的意见》都指出了政策措施落实情况审计是审计部门的一项中心工作。

理解政策跟踪审计内涵，关键有三点，一是内容。政策审计是以政策的制定、执行及后续评价或纠偏等为主要内容的审计工作；二是对象。跟踪审计是针对特定需要的一定时段或较宽范围的审计对象，进行的全流程并确保适当覆盖面的审计工作，政策跟踪审计所面对之政策倾向于各种宏观经济政策；三是执行。虽然部分文件及研究成果中往往笼统地说是政策审计或政策跟踪审计，没有提及“执行”二字，不过基于审计机关尤其是基层审计机关权限设置的局限，暂时无法跟进政策制定环节，对后续评价及纠偏方面也仅有建议权限，所以重点是以政策执行环节为审计对象的审计工作，李克强总理提出当好政策落实“督查员”要求之“落实”正与“执行”对应。具体而言，政策跟踪审计就是以中央制定的各项宏观经济政策为审计对象，评价其执行情况的效果性、效益性和合规性。

二、政策跟踪审计的意义

国家治理的核心是公共权力如何有效配置和运行的问题，公共权力的配置和运行是通过相关组织或机构制定政策和执行政策来实现的。在政策执行过程中，要防治权力被滥用或异化为少数人谋利的工具，必须对政策的执行情况及政策目标的实现情况进行监督、检查、评价，使权力配置和运行处于一种相互制衡状态。

审计机关开展政策措施落实情况跟踪审计，一方面会对各部门、地方政府形成一种“威慑”，对政策措施贯彻落实不力起到一定的预防和预警作用。同时，跟踪审计密切关注经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，能够提早感知风险并发出警报，在防止苗头性、倾向性问题发展为趋势性问题方面发挥积极作用。

三、政策跟踪审计的内容

（一）总体情况。为贯彻落实国家政策和宏观调控部署，相关部门和单位主要采取了哪些具体措施，任务如何分解，总体工作进展情况怎样，这些都是政策落实跟踪审计要了解的。对政策落实总体情况的把握，要重点关注政策落实过程中，是否制定了完备、具体和可行的配套政策和规章制度，各项管理工作是否合理与到位，所涉及的重大项目建设进展程度以及政策落实的效果。

（二）发现问题。这是政策落实情况跟踪审计的重点，要审查政策落实过程中，是否存在违反国家法律法规、偏离政策目标以及执行不力等问题。通过审计，判断和评价政策措施是否真正落实，相关的财政资金、信贷资金是否及时到位和有效使用，重点项目建设进度是否符合要求，政策落实是否达到预期的经济和社会效益。

（三）提出建议。由于信息获取不够充分、既得利益偏好等原因，一些政策措施的制定在某些方面可能还不够完善，如操作程序设计不够科学、绩效评价和评估标准不够合理等。国家审计通过客观反映政策执行进度、执行效果以及存在的问题，关注政策落实过程中的体制机制障碍以及出现的新情况新问题，促进有关单位有效利用国有资产和社会资源，为政府完善宏观调控提供决策依据。针对审计查出的问题，从不同层面多角度进行综合分析，就完善政策提出具有建设性、可行性和针对性的建议。

四、政策跟踪审计遇到的问题

一是思想认识不足。政策跟踪审计是2008年全国审计工作会议以后才启动的，目前尚处于发展初期阶段，各级各部门还未充分认识政策跟踪审计的重要性。一是党委政府主要领导对政策措施落实情况审计重视不够，认为这个审计项目只是一般的审计工作，又是当地审计机关审计不用操心；二是被审计单位认为，审计只是针对单位的财务账，对于政策措施落实的监督是党委、政府督查部门的事情，与审计机关无关；争取的项目资金，只要用到单位集体，不放进个人腰包，套用、挪用一点专项资金也未必不可，审计机关应当宽容对待。三是审计机关则认为开展此项审计工作，从方法上来说安排不够科学，审计内容多，需投入大量的人力精力，其他单位和领导又不够重视，出力不讨好，还可能会影响其他工作。

二是质量界定较难。提及审计质量应该有一个前提，就是如何界定质量。对于初步探索阶段中的国家政策跟踪审计来说，在制定评价体系方面无论从量还是从质上说均比较有限，相对于国家政策跟踪审计这个大概念大范畴来说严重不足。

三是审计风险较大。信息不对称是制约审计质量的重要因素，解决这个问题的主要方法是沟通及协调。在特定中央宏观经济政策的执行过程中，会涉及到省、市、县、镇、村等多个层面的系列相关方，涉及主体非一般审计形态所能比拟，这对审计团队而言，争取这些涉及主体的协调配合任务较重，难度也相对较大，很难获得足够的审计基础素材，审计风险大。这个问题得不到有效解决，政策跟踪审计就只能谈形式上的完成问题，而难言审计质量的提升问题。

四是审计资源有限。政策跟踪审计内容多、时间紧，审计人员不仅需要了解涉及审计内容的行业领域知识，而且需要财会知识、审计专业知识、计算机操作能力和管理、经济、法律等方面的知识。另外审计人员还需具有全局意识，有预见和发现问题能力，并提出可行性的建议。现在审计机关普遍存在审计力量不足，自身发力有限，在这种情况下，政策跟踪审计项目只能在形式上勉强完成，很难谈具体质量提升问题。

五、政策跟踪审计的建议

一是提高思想认识。开展政策跟踪审计，分析政策制订的缺陷，查找政策执行的漏洞，揭示政策运行的风险，评估政策发挥的作用，从体制、机制、制度层面提出有针对性的政策建议，促进政策效果的落实和宏观经济调控目标的实现，是审计发挥保障经济社会健康发展的“免疫系统”功能的有效途径。审计人员要充分认识做好跟踪审计工作的重要意义和重大作用，充分认识到加强对宏观调控政策措施执行情况的审计监督，是关系到民生的问题，对于当前应对国内外经济复杂局势、保持经济平稳较快发展，维护社会稳定等方面都具有重要的意义，而且也为今后的政策措施落实跟踪审计工作开展积累了宝贵经验。一是要深化领导干部认识。领导干部要把“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”跟踪审计提上议事日程，做到思想上重视、队伍上关心、工作上支持。二是要强化被审计单位的认识。审计机关要加大宣传，坚持依法行政，使被审单位树立起责任意识和廉洁意识，不断提高贯彻落实党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性，克服“为官不易、为官不为”的思想，树立“勇于担当、敢于担当”的士气，为经济和社会发展发挥正能量。三是要强化审计机关人员的认识。审计人员要转变观念，充分认识开展这项审计工作的重要性，坚决落实好党中央、国务院工作部署和《关于加强审计工作意见》精神，当好国家利益捍卫者、政策落实监督者。

二是建立质量评价体系。要尽快出台政策措施落实情况审计准则。要根据国务院《关于加强审计工作的意见》，总结已有的审计经验，建立起政策措施落实情况审计操作指南，出台政策措施落实情况审计《细则》，具体规定审计的原则、重点、内容、、组织形式、风险评估、审计结果公开及运用等方面，为审计人员开展审计提供指导，最大限度地提升审计工作的质量，防范审计风险。

三是强化质量意识。政策跟踪审计时间紧、任务重、要求高，但这不应该是我们忽视审计程序、降低审计质量的借口，也绝不允许各行其是、随意处置。为确保审计质量，防范审计风险，可在审计准备、审计实施、审计报告、审计信息发布和总结经验等五个环节对稳增长等政策措施落实跟踪审计的全过程进行指导。其核心内容是质量控制环环相扣、层层递进，即只有满足上一个环节的质量要求，才能开展下一阶段的工作。各审计组和审计人员要严格依法审计，坚持在法定职责权限范围内开展审计工作，严格规范审计取证、资料获取、账户查询等行为。法制审理部门要加强跟踪审理，控制跟踪审计的风险，同时制定跟踪审计规则，对审计项目全过程加强质量控制，切实落实审计质量控制责任，避免审计报告中出现“部分”、“一些”等不确定概念性词语问题。相关部门要加强对参审人员的培训，强化审计责任的约束机制。要严格遵循审计职业道德规范和职业准则，保持合理的职业谨慎，充分听取当地政府和有关部门的合理意见。在推动国家政策审计跟踪项目过程中，应该明确或强化质量意识，意识到提升国家政策跟踪审计质量的重要性，即便是初期发展阶段也不能单纯地完成国家政策跟踪审计的流程或任务了事，不能没有质量意识，也应该打造提升审计质量的内在动力。

四是加强人才储备。一是加强培训。要加强各种类型、层次的审计培训，积极组织审计人员认真学习各种政策法律法规，并且熟练掌握各种法律法规的运用范畴，全面提高审计人员的法律意识和依法跟踪审计能力，使依法审计成为审计人员的自觉行动。二是及时积累。审计人员要用心、关心、上心，做一个留心人。随时注意收集与政策措施落实情况审计相关资料，收集的资料越多，越能突出审计重点，把握关键环节。三是聘请专家。在人才及素质储备暂时不到位的情况下，可以重点考虑外部专家的选择和使用问题。四是整合资源。积极整合现有的审计资源，在充分挖掘内部潜力的同时，可跨地区、跨部门交流选调，充实要一线审计队伍，必要的时候可以聘请一些相关领域的专家、学者参与到政策措跟踪审计的队伍中来，缓解当前审计力量的不足，同时多措并举，强化创新意识，改进工作方法，提高工作效率，如可以大力推行现场审计实施系统的应用。

五是创新审计方法。政策措施落实情况跟踪审计涉及范围广、内容多，可能涉及财政、行政事业、金融、企业、资源环保、投资等各专业审计领域，需要综合利用多种具体审计方法。实施审计过程中，通过审查业务数据、财务资料以及政策落实相关政策文件、座谈与询问、专业分析以及外部调查等方法和手段，达到预期审计目标。应加大计算机审计力度，组织专门力量对被审计单位数据进行整理和分析，根据实际情况，构建集中统一或者多级的数据分析平台。如通过整合多部门、跨专业的信息和数据，搭建集中分析平台，进行数据关联、挖掘和分析；根据各专业审计组的业务需求，组建审计组级数据分析平台，开展针对性的数据采集和分析；根据具体需求，针对特定数据，构建审计人员级数据分析平台，完成特定的数据分析工作。通过对重点事项的数据资料进行分析，重点关注异常业务行为和重要资金流向，综合评价有关部门和单位职责履行和政策执行情况，发现政策落实过程中的潜在风险和重大问题。（张敏）

参考文献：

[1]江金满.试论政策跟踪审计.[A].江苏省政策执行情况跟踪审计研讨会论文集[C].2012

[2]付明明.政策措施落实情况跟踪审计的问题及对策.审计与理财[J].2015

[3]宋依佳.政策执行情况跟踪审计若干问题探讨.审计研究[J].2012

[4]高翔.政策跟踪审计的定位特点及重点.三江论坛[J].2013