摘要：近年来，在国家实施扩大内需政策的导向下，全社会投资项目快速增长，政府投资项目的不断增加，加强政府投资审计显得更加迫切和重要。本文从完善政府投资项目审计工作制度、转变政府投资项目审计组织方式、拓展政府投资项目审计监督方式、创新政府投资项目审计方法等四个方面探讨了如何在审计任务繁重与现有审计力量不足的条件下实现政府投资项目的审计“全覆盖”。

关键字：审计全覆盖 政府投资项目 跟踪审计

近年来，在国家实施扩大内需政策的导向下，全社会投资项目快速增长，水利、交通、电力、城市基础设施等公共领域的固定资产投资规模日益扩大，随着政府投资项目的不断增加，加强政府投资审计显得更加迫切和重要。如何在审计任务繁重与现有审计力量不足的条件下，创新政府投资项目审计方式方法，确保审计监督不留“盲区”，实现政府投资项目审计“全覆盖”，既是时代发展的客观需要，也是推进政府投资项目审计转型的内在要求。

一、完善政府投资项目审计工作制度，夯实投资审计基础工作

完善的审计工作制度是实现政府投资项目审计“全覆盖”的重要基础。完善政府投资项目审计工作制度，首先是要完善投资审计工作机制和业务制度。制定和完善政府投资项目竣工结算审计操作规程、政府投资项目结算审计审核会商管理暂行规定等方面规章制度，完善政府投资审计工作程序,完善委托工程造价咨询公司工程结算审计工作规范和业务流程，完善委托社会中介公司协议及承诺文书，明确委托业务双方权责利关系，实现投资项目长效管理，形成用制度管人、按制度审计的良好局面；其次还要严格执行项目计划管理，杜绝项目安排随意性。将投资审计项目列入了年度审计项目计划管理, 结合政府投资建设项目计划、项目实施、项目竣工情况，在调查研究基础上，每年从符合审计条件的政府主导投资的建设项目库中选择投资项目列入年度审计工作项目计划。投资审计项目纳入年度审计项目计划管理后，项目计划在执行中一般不追加任务，体现投资审计项目计划的严肃性；最后还要建立和完善政府投资审计工作协调配合机制。通过与发改、住建、财政、监察等部门建立政府投资项目审计工作联席会议制度，不定期地向各成员单位通报政府投资审计结果，更好地发挥投资监管机制的整体效能作用。通过与政府投资建设责任单位建立审计工作联系制度，及时了解和掌握政府投资项目建设进展情况，及时提供政府投资审计业务指导。

二、转变政府投资项目审计组织方式，构建分类管理分类审计组织模式

科学的审计组织模式是实现政府投资项目审计“全覆盖”的重要保障。投资审计工作面临的任务重，范围广，在现有审计资源配备情况下，单靠传统审计手段和组织方式，审计机关很难对所有政府投资项目履行基本建设程序情况、投资控制和资金管理使用情况、项目建设管理情况、有关政策措施执行和规划实施情况、工程质量情况、设备、物资和材料采购情况、土地利用及征地拆迁情况、环境保护情况、工程造价情况、投资效益情况进行全面审计。要做到既全面审计，又突出审计重点，就必须探索建立分类管理分类审计的组织模式。所谓分类管理分类审计就是将政府投资项目划分成不同类型，分类确定审计重点和内容。一类是纳入年度审计项目计划管理的项目。这类项目重点是管理审计，内容包括项目计划管理、工程建设管理、工程质量管理、工程财务管理、工程结算管理，主要目标是揭露、查处管理方面的薄弱环节和经济案件线索，着力从制度上、机制上规范政府投资建设领域管理。二类是受托经济责任审计对象任期内组织建设的工程项目。这类项目在强化项目计划管理、工程建设管理、工程质量管理、工程财务管理、工程造价结算管理审计的同时，重点围绕加强领导干部权力的制约和监督，突出政府投资项目决策、执行、效果等关键环节，充分关注项目建设绩效，揭露发现经济案件犯罪线索，查处因决策失误造成的重大损失浪费等腐败问题。三类是其他项目，只审计项目计划管理、工程建设管理和工程结算管理情况，不审计工程财务管理和其他事项，如果发现有重大违纪违规问题再转入全面审计。

三、拓展政府投资项目审计监督方式，实施政府投资项目跟踪审计

拓展政府投资项目审计监督方式是实现政府投资项目“全过程”审计监督的重要手段。在传统审计中，绝大部分政府投资项目审计是一种事后审计，审计的重心停留在合法合规性方面，尽管取得了一定的成就，查出了一些问题，但往往因“木已成舟”损失无法挽回，审计价值无法完全实现。按照刘家义审计长关于“国家审计应充分发挥保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’功能”理论，国家审计应能够最早的预警风险，揭示危害，提前预防和查出“病害”，并及时提醒消灭，从而维护国家安全。因此必须调整审计监督方式，前移审计监督关口，实施政府投资项目跟踪审计，从建设项目投资立项开始，到竣工交付使用为止，对各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价。

由于政府投资项目跟踪审计工作量大，而审计部门自身的力量又相对薄弱，因此政府投资项目跟踪审计模式必须根据项目不同的工程性质和投资规模的不同，采用不同的跟踪审计方式。一是对投资金额大，社会关注度高，工程比较复杂的项目，采用全过程派人进驻现场方式进行，从项目计划审批、招投标管理、合同管理、工程管理、工程监理、工程质量、工程财务、工程结算等方面进行全方位、全过程的审计监督，及时收集掌握设计变更、隐蔽工程验收签证、设备材料采购等资料;二是对投资金额较大的项目，采取定期派人进驻现场方式，在关键节点上，如招标文件和合同文件的制定上、标底的编制、招投标过程、主要材料价格、隐蔽工程验收、重大的设计变更和较大的签证等方面派人定期进驻现场进行审计；三是对投资规模一般，施工工艺较为成熟的项目，可以采用要求建设单位定期送达资料的方式开展跟踪审计，主要是通过对招投标文件、施工合同、设计变更和签证、预付款、工程结算、隐蔽工程验收签证等与项目建设有关的资料实行备案管理的方式进行审计监督，审计部门对送审的资料进行定期复核或抽审，并根据实际情况，派人到现场对重大的变更和签证以及有疑义的方面进行实地测量或取证。

四、创新政府投资项目审计方法，强化政府投资项目审计信息化建设

审计信息化建设是实现政府投资项目审计“全覆盖”的重要支撑。随着信息技术的快速发展，传统手工条件下的审计技术遇到了来自计算机技术的严竣挑战。审计对象的信息化要求审计手段必须信息化，否则审计人员面临进不了门、打不开账的无奈局面。因此，打造数字化审计管理平台，全面提升政府投资项目审计质量和管理水平势在必行。

（一）搭建政府投资项目审计管理平台。

实行计算机管理是政府投资审计管理创新的发展方向。应当按照审计准则的要求，依据相关审计实务公告，积极研发适合自身政府投资项目审计管理特点的计算机管理软件。要以实行对项目建设的计划审批、资金评审、招投标、工程施工、工程结算等业务数据集成管理为目标，总体布局管理软件的功能结构、运行环境、技术框架和数据库管理，并以政府投资项目审计的需求为依据，对数据采集、分析模块、查询检索和审计疑点生成管理、审计查明问题管理、一般控制管理、审计专家经验管理等模块进行详细设计，建立建设程序审计、设计概算审计、征收与补偿审计、招投标审计、合同审计、设计变更审计、隐蔽签证审计、工程计量审计、结算审计、工程财务审计、竣工决算审计等功能模块，形成不同的子系统，并逐步完善政府投资项目信息收集、整理、归纳、更新等工作，有计划开展政府投资项目基本情况的调查摸底工作，保持对项目动态信息的定期更新，搭建一个完整的审计管理平台。同时，嵌入工程造价计量软件，满足政府投资项目审计前期管理与审计实施过程的技术操作要求。

（二）强化地理信息技术在政府投资项目审计中的运用。

强化地理信息技术在政府投资项目审计中运用既是推进审计信息化建设的重要抓手，也是转变审计工作方式的重要手段。在政府投资项目审计中，传统的审计查找问题及取证一般采取人工查阅资料和实地现场延伸的工作模式，在面对大范围尺度的业务对象时这种方式的弊端日益显现：一是人工翻阅资料、图件费时费力，难以将大范围区域如一个省、一个流域范围内的图件全覆盖审查，往往会面临“只见树木，不见森林”的困境；二是实地延伸时无法精准确定地块位置，加之在审计时点上特定地块的使用状况往往已经发生变化，审计人员无法将其还原到以前状态来确认审计问题。利用地理信息技术可以将不同时间点、大区域范围的遥感影像图、利用现状图、具体项目坐标红线图等进行叠加分析和批量处理，查找疑点区域后通过GPS坐标进行精准定位，对于从图上能够准确判定存在问题的区域可不必再去现场核查，从而将审计人员从“‘图上查’到‘地上看’”的模式中解放出来，大大提高了审计发现问题的精准度和工作效率。例如，在投资交通审计项目中，运用卫星图片核查工程建设补偿情况，运用GPS精确量算确定土方运距；在矿产审计中检查采矿权、探矿权项目的设置是否合理，矿业权界址是否符合矿产资源规划和矿业权设置方案等等。

（三）在政府投资项目审计中充分利用互联网的查询功能。

随着互联网的蓬勃发展，我们进入了一个信息爆炸的工作学习和生活环境中。政府投资审计面临越来越多的挑战，运用互联网查询相关审计信息已成为政府投资项目审计的一条重要途经。重点投资项目通常涉及众多企业，过工商管理部门、税务征管部门及企业所属行业的监管部门的公开查询系统中可以了解企业基本信息，如企业的股东组成、注册资本、纳税情况等信息；其次还可以通过搜索项目名称、项目实施企业名称、经济责任审计中的被审计对象以及审计中需调查事项的关键词查询互联网上相关新闻报道，查找相关线索；此外，在投资项目审计中材料价格是工程结算审计中的一项重点内容，它的价格直接影响结算价格。因此，对材料的价格审定已经成为审计人员对政府工程审计的主要方面。审计人员根据电子商务的优点，针对结算中联系单签证的材料价格，可以通过阿里巴巴、淘宝网、中国建材网等进行网上询价核实，真实反应实物价格，避免甲乙双方存在“信息孤岛”现象。（熊惠）