推进全面依法治国，是协调推进“四个全面”战略布局的重大方面，是推进全面建成小康社会的根本举措。审计监督作为推进全面依法治国的重要工具，越来越受到党和政府的重视以及人民群众的高度关注。审计机关应积极适应协调推进“四个全面”战略布局新形势新要求，深入思考、重新审视审计监督的固有属性及功能定位，以期更好履行审计法定职责，发挥审计职能作用。笔者尝试从推进全面依法治国战略部署视角来谈谈这一问题。

审计监督法治属性

法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式，依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。从法理学上讲，法治是以民主为前提，以严格依法办事为核心，以确保权力正当行使为重点的思想意识、价值观念、社会管理机制、社会活动方式和社会秩序，依法治国是依照法律治理国家的原则和方法，与法治是根本一致的，两者之间是一体两面的关系。国家审计监督制度，是由现行宪法以根本法形式专门确立的治理国家的重要制度，国家审计监督既是民主法治的直接产物，又是民主法治的重要工具，具有鲜明的法治属性。

人民性。审计监督是以民主为前提的。人民代表大会制度，是依现行宪法确立由人民民主专政国体所决定的人民民主国家政体，是以保障人民当家作主为最终目的的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的根基，当然也是国家审计监督制度的根基。我国现行宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，各级人民代表大会及其常务委员会代表人民行使国家权力。从受托责任理论看，各级人民代表大会及其常务委员会是受托责任关系中的责任委托人，把国家审计监督权授予各级审计机关代为行使，而各级审计机关则是受托责任关系中的责任受托人，依法接受各级人民代表大会及其常务委员会的委托而行使国家审计监督权。可见，国家审计监督制度是因人民需要而确立的，国家审计监督权是由人民授予的，各级审计机关代表人民行使国家审计监督权，通过依法行使国家审计监督权为人民服务，这就使得审计监督具有鲜明的人民性。

法定性。审计监督是以严格依法办事为核心的。现行宪法确立了国家审计监督制度，并赋予国家审计监督独特的法律地位，为实施审计监督提供了根本合宪依据。现行审计法、审计法实施条例和国家审计准则等审计法律法规规章，规定了审计监督的基本原则，审计监督的主体、对象和内容，审计监督的职责、权限和责任，以及审计监督的程序和依据，为开展审计工作提供了强有力法律保障。审计机关必须在法定权限范围内行使审计监督权，避免审计监督不作为、怠作为和乱作为，必须严格遵循法定程序行使审计监督权，依法保障被审计对象的知情权、参与权和救济权，必须根据相关法律规定和法律精神作出审计结果，不允许审计监督恣意擅断，必须通过法定方式和途径解决审计争议事项，依法承担因违法而产生的不利法律后果，不可逃避应负的法律责任。因此，无论是从国家审计监督制度确立来看，还是从国家审计监督权行使来看，审计监督都具有鲜明的法定性。

制约性。审计监督是以确保权力正当行使为重点的。从法理上讲，权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对权力的制约和监督成为必然。现行宪法从权力制约基本原则出发，规定审计机关依照法律的规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，赋予了审计机关明确的特殊的法律地位，使审计监督具有独立性、合理性、强制性和权威性，从根本上确立了审计监督的权力制约性。审计法和审计法实施条例等审计法律法规以宪法为依据，赋予审计机关要求被审计单位提供资料权、检查权、调查权、处理处罚权、建议权等各项审计监督权，使审计监督具有而其他行政监督以及财政监督、会计监督等专业经济监督所不具有的全面性、综合性、公正性和专业性，从而决定了审计监督对权力的制约和监督具有特殊的地位和不可替代的作用。这表明审计监督是一种以权力制约权力的较高层次经济监督行为，具有鲜明的制约性。

审计监督功能定位

功能是人、事物、机构应有的作用。审计功能是审计在经济社会运行中所表现出来的功效和能力，是由审计监督的固有属性特别是法治属性和独特法律地位所决定的内在力量。传统审计理论和实践表明，审计监督一般来说具有经济监督、经济评价和经济鉴证三种功能。随着审计实践的发展，审计理论也在不断发展，对审计监督功能的认识也要随之发展。把审计监督放在国家治理体系、国家法治体系和国家监督体系中来考量，审计监督功能应由“监督经济活动运行”这一相对单一层次，向“保障国家经济社会运行”更高层次提升和拓展，亦即应把审计监督功能定位在“保障”层面上，这更能体现审计监督服务促进国家治理和巩固人民民主政权的根本目的。

批判性保障功能。这种保障功能是通过审计监督批判性来体现和表达的。批判性是审计监督基本层面上的功能，是审计监督其他功能的基础。从法理学上看，审计监督批判性所体现的是依法依规对有关经济事项真实性、合规性和合法性所作的事实判断，其所关注的是“是什么”即“事实”，是一种对“真”的追求。只有秉持求“真”精神，以事实为根据，坚持问题导向，以批判的眼光和怀疑的态度去审查每个项目、每个事项、每个单位和每笔资金，才能发现问题、揭示风险、作出处理，才能有效保证审计监督有深度有高度，切实保障国家财政经济秩序得到维护。现实审计环境对审计工作提出了新要求，特别是法治环境的变化，要求在核查、认定和处理问题时，既要坚持批判思维，又要坚持法治思维，还要坚持辩证思维，不能片面强调批判性而不顾情势变化，用不合时宜法条来衡量合理事项，否则，审计监督批判性功能不仅不能得到加强反而会受到削弱，从而偏离审计监督的根本目的。

建设性保障功能。这种保障功能是通过审计监督建设性来体现和表达的。建设性是以批判性为基础的审计监督更高层面上的功能。从法理学上看，审计监督建设性所体现的是依据一定标准对有关经济事项经济性、效率性和效果性所作的价值判断，其所关注的是“应该是什么”即“价值”，是一种对“好”的追求。从“免疫系统论”角度看，审计监督建设性功能本质上是国家治理体系内生的预防、揭示和抵御功能，这就突出了审计监督的宏观性、预防性和建设性。这一理论强调从国民经济和社会发展的宏观层面来看待问题，注重关注国家重大政策措施落实情况和经济发展质量和效益，防范经济运行风险，维护国家经济安全，注重促进提高财政资金使用效益，促进民生建设、保护生态环境和提高生态效益；并强调总结发现体制机制上产生问题的原因，从而提出完善经济制度、体制机制的建议；还强调注重审计整改，并形成相应制度，落实相应责任，使审计整改切实落到实处。这就表明，审计监督的建设性功能,最终落脚在保障国民经济和社会健康发展上。

制衡性保障功能。这种保障功能是通过审计监督制衡性来体现和表达的。制衡性也是以批判性为基础的审计监督更高层面上的功能。这是由审计监督在党和国家法治监督体系中的地位所决定的。我国是社会主义国家，国家机构实行民主集中制原则，国家权力是一个有机整体而不可分立，但这并不意味着国家权力之间不可进行分工、各权力相互之间无需制约。现行宪法对立法权、行政权和司法权进行了明确分工，确定了以立法权为主导的各权力之间的相互制约监督机制，行政法律制度对行政权也进行了精细分工，确定了各种行政权之间的相互制约监督机制。十八届四中全会《决定》作出全面依法治国战略部署，提出建立中国特色社会主义法治体系的目标，把审计监督从行政监督里单列出来，作为党和国家法治监督体系的一种重要形式，从而更加突出了审计监督地位。随着“四个全面”协调推进步伐加快，各地各级各部门领导干部所肩负发展经济社会任务会越来越重，所承担经济责任也会越来越大，要确保权力正当行使，依法、合理、有效地分配和管理国家资金资源，不断促进经济社会和各项事业发展，迫切需要通过加大财政审计、经济责任审计力度来加强对经费决策权、管理权和使用权的制约和监督，促进廉政建设，发挥审计监督“治本”的作用。 （李俊平）