国家治理模式下提高经济责任审计效率的路径研究
唐莹莹 徐会烨 （审计署郑州办）
摘要：本文回顾总结了我国经济责任审计工作的发展进程，阐述论证了经济责任审计在我国国家治理中所扮演的“助力机”、“净化器”、“过滤网”角色。结合经济责任审计工作实践中面临的困境和难点，提出将经济责任审计与专项审计、绩效审计相结合是提高经济责任审计工作效率的有效途径，对完善我国的经济责任审计提出建议。
关键字：国家治理 经济责任 审计
一、我国经济责任审计工作的发展进程
1999年5月，中办、国办印发了关于对县级以下党政主要领导和国有企业领导人员实行经济责任审计的两个暂行规定，从此经济责任审计得到了迅速发展。党的十六大提出，要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。2003年7月印发的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，按照财政、金融、企业三大审计加经济责任审计的审计工作格局（即“3+1”格局），分别提出了各项审计工作的具体目标和重点，从此确立了经济责任审计在国家审计工作中的特殊地位。2004年9月党的十六届四中全会提出建立健全经济责任审计制度，11月中央五部委联合下发文件，将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级，是对经济责任审计范围的进一步扩充。2006年6月1日起实施的新修订的《审计法》，在第三章“审计机关职责”中增加了一条有关经济责任审计的规定，明确了审计机关开展经济责任审计的法律地位。2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会，又把健全经济责任审计制度写入了十七大报告，提出要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，显示了党中央对经济责任审计工作的充分肯定和高度重视。党的十七届四中全会再次提到经济责任审计，强调要完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。 2010年中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，特别指出应分别界定被审计领导干部履行经济责任过程中所承担的直接责任、主管责任、领导责任；建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、结果公告等制度。紧接其后中央六部委下发了贯彻实施意见。至此，全国出台经济责任审计法规制度9600多项。
经济责任审计工作发展的过程，也是经济责任审计制度建立和健全的过程，显示了我国的经济责任审计工作正在逐步走上法治化、规范化的发展轨道，这也预示着，经济责任审计在国家治理过程中对于加强领导干部监督，完善权力运行制约和监督机制，促进领导干部廉洁勤政等方面，将发挥越来越重要的作用。
二、经济责任审计在我国国家治理中扮演的重要角色
从经济责任审计工作的发展进程来看，国家注重从制度层面不断完善经济责任审计，而且这种重视并不仅仅体现在制度层面，还体现在组织结构层面。这主要表现在，为加强工作沟通和协调，中央成立由中央纪委、中央组织部、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委组成的经济责任审计工作联席会议，全国所有的省、99%的市和97%以上的县建立了经济责任审计联席会议或领导小组制度，设立了经济责任审计专职机构，半数专职机构实现了机构升格或领导人员配备。这两方面的不断改进和完善正是说明了经济责任审计在我国国家治理中扮演着重要角色。
（一）经济责任审计在督促提高执政能力方面发挥着不可替代的作用，是提高国家治理效率的“助力机”。刘家义审计长在应邀对美国审计署进行工作访问时说国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。经济责任审计作为国家审计的重要组成部分，在督促提高执政能力建设方面发挥着其他审计所不可替代的作用。经济责任审计不仅是对“事”的审计而且是对“人”的审计，它以其特有的审视性、批判性的眼光看待与分析被审计事项和被审计人的情况。通过对被审计人履行经济责任情况进行检查和评价，以及对被审计人行使的所有种类的国家经济权力进行监督，促进被审计人关注决策制定方面的科学性、民主性、合规合法性；通过对被审计人落实重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等情况的审计，促使被审计人关注经济决策执行方面的科学性、经济性、效益性；通过对财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益进行审计和作出评价，促进被审计人按照科学发展观的要求，来思考、规划和部署经济工作，避免“越位”、“缺位”和“错位”。通过检查评价被审计人在推动本地区、本部门和本单位科学发展目标的实现情况，促进被审计人的工作重心与党和政府中心工作的契合点和着力点的一致性。
（二）经济责任审计在提倡廉政惩治腐败方面发挥着重要作用，是改善国家治理环境的“净化器”。最高审计机关国际组织(INTOSAI)认为，腐败是全球普遍面临的问题，它威胁到一个国家的公共财政、法律秩序、社会保障、减贫工作和社会繁荣等。2003年我国在《联合国反腐败公约》上签了字,这一举动表明了我国政府惩治腐败，改善政府治理的环境的决心。经济责任审计作为我国国家治理体系中加强党风廉政建设的重要工具，其最主要的目的就是防治和治理腐败,促进领导干部廉洁勤政[5]。经济责任审计通过加强对权钱交易等容易滋生不正之风和腐败问题的领域的审计力度，严肃查处严重违法违纪问题，促进规范权力运行；通过检查权利设置的制约性和牵制性以及权力运行的公开性、透明性方面促进权力部门依法行政；通过加强对权力执行程序和结果检查，揭露权力运行中的机制性、体制性及制度性等方面存在缺陷，发挥审计的威慑作用。经济责任审计以其无可替代的专业功能，从源头上预防和惩治腐败，致力于改善国家治理环境。
（三）经济责任审计在“评功论过”方面发挥着特有的功能，是国家治理人事任免的“过滤网”。刘家义审计长说国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。经济责任审计作为检验领导干部是否依法行政和清正廉洁的重要手段，正是满足了国家治理过程中人事任免“辩庸选贤”的需求，也更直观和形象地体现了国家审计“用权利制约权利”的实质[1]，在国家组织人事任免上发挥着传统国家审计所没有的功能。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，在考察党政领导职务拟任人选时，“对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”通过对对领导干部进行任前、任中和离任经济责任审计，来考核和评价领导干部在任职期间的功过是非，将审计结果作为领导干部提拔任用或免职处理的重要依据。胡锦涛总书记在建党九十周年讲话中强调“我们要广开进贤之路，把各方面优秀干部及时发现出来、合理使用起来；要坚持凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。”这就要求建立不断完善经济责任审计与干部考核选拔任用相结合的机制，来加强了干部管理和监督制度建设，充分发挥经济责任审计在组织人事任免方面的“过滤网”功能。
三、在我国国家治理模式下提高经济责任审计效率的两种途径
（一）将经济责任审计与专项审计相结合。经济责任审计是对领导干部任职期间履行经济责任情况的全面反映和总体评价，着重关注贯彻落实中央宏观调控政策情况、财政收支情况、国有资产资源管理情况、政府债务情况、政府投资项目管理情况、土地管理情况、环境保护情况和其他相关责任制落实情况等八个主要方面，包含的内容多、范围广、情况复杂，对审计人员的知识需求和素质要求均有较高的要求，给审计工作带来了一定的难度。为了克服这些困难，提高经济责任审计效率，在经济责任审计实践中，我们不妨尝试将经济责任审计与专项审计相结合，特别是在预算执行审计、土地专项审计、资源环境专项审计等方面，经济责任审计可以将专项审计的审计成果作为一项重要参考，在此基础上再有选择地进行抽查或做适当延伸审计，一方面避免重复审计带来的资源浪费另一方面也可以减少经济责任审计的工作量，达到整合项目成果，提高工作效率的目的。
（二）将经济责任审计与绩效审计相结合。被审计人履职情况是经济责任审计中的重点内容，经济责任审计很重要的一方面就是检查被审计人任职期间党中央和国务院部署的重大经济方针政策的贯彻落实情况，上级部门有关经济职责的重要批示和交办事项的办理情况，以及在贯彻落实过程中有关经济工作目标、工作任务以及核心业务的完成情况、取得的成效经验以及目前存在的问题。审计机关面临的困难是对被审计人所在单位部门职能、管理和决策执行情况等方面的业务了解较少，使审计工作往往陷入被动。经济责任审计的开展和效益审计的推行都是围绕揭露重大和重要问题在展开，都是围绕提高政府效率在进行，其发展的方向都是确立和完善责任政府。因此，在经济责任审计实践中应当与绩效审计相结合，加强对与履行经济责任审计有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况等的审计评价，促进提高经济责任审计质量。
四、完善我国经济责任审计工作的几点建议
（一）实行经济责任审计工作常规化，建立定期审计和轮审制度。2004年11月中央五部委联合下发文件，将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级，是对经济责任审计范围的进一步扩充，也体现了经济责任审计在国家治理中的必要性。然而由于受审计机关人力、物力等资源的限制，对经济责任审计还没有定期的审计计划安排，仅仅根据中组部或其他部委的要求开展审计。相对于庞大而复杂的被审计单位来说，审计机关的资源永远是稀缺的，临时安排的审计任务由于审计时间限制，审计机关人员素质和能力的参差不齐，以及审计工作范围的广阔性和审计人员知识储备的有限性，会导致盲目上阵，造成审计工作的低效率和审计效果不经济。因此，我国应加快建立经济责任审计定期审计和轮审制度，按审计机关业务范围，按照被审计人工作的性质，经济责任的复杂程度等因素，对审计对象进行分类管理，科学拟定经济责任中长期计划和年度计划，使经济责任审计得到有秩序、高效率、高效果的执行。
（二）实行经济责任审计内容规范化，建立经济责任审计评价标准体系。经济责任审计不仅要反映被审计人履职期间取得的相关业绩，又要反映其在履行经济责任过程中存在的主要问题。紧紧围绕“守法、守规、守纪、尽责”的要求，全面、客观、历史的对其履职期间各项经济活动和经济决策的执行情况进行分析，客观、准确的界定其应承担的责任，得出恰当的审计结论。目前，我国经济责任审计还没有建立规范的评价指标体系。对审计发现被问题归类、定性、处理意见等方面还没有统一的规范的标准，在一定程度上影响经济责任审计的权威性和严肃性。因此，我国应总结经济责任审计经验，尽快建立经济责任审计评价指标体系，通过利用计算机审计成果，发展联网审计，开发经济责任审计评价指标分析模块等方式，坚持定性评价与定量评价相结合，坚持同类问题统一定性，统一处理，促进经济责任审计工作内容的规范化。
（三）实行经济责任审计结果经验化，建立经济责任审计问题分类和案例归集制度。经济责任审计涵盖的内容多、范围广、情况复杂，为提高经济责任审计的工作效率，应在实际工作中积极探索审计模式，不断探索审计工作新思路、新方法。建立完善被审计单位数据库，及时补充和更新部门业务管理等资料和数据，将已经完成的经济责任审计按照被审计领导干部工作的性质，经济责任的复杂程度等因素，对审计对象进行分类管理，建立经济责任审计案例库，制定指导经济责任审计实践、可操作性强的审计指南，用已经取得的审计经验来指导新的审计项目，使审计结果经验化，促进提高审计工作效率。(唐莹莹 徐会烨)
参考文献：
［1］刘家义.国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话 2011.7.8
［2］刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展［J］. 审计研究，2008 (3):3－9.
［3］李金华.国家审计是国家治理的工具［J］.财经2004 (24).
［4］尹平,戚振东.国家治理视角下的中国政府审计特征研究［J］.审计与经济研究，2010(25):9－14.
［5］郎正清.经济责任审计在促进政府治理中的作用［J］.南京财经大学学报，2006 (6):48－50.
［6］戚振东，吴清华. 政府绩效审计:国际演进及启示［J］. 会计研究，2008(2):86－96.
关键字：国家治理 经济责任 审计
一、我国经济责任审计工作的发展进程
1999年5月，中办、国办印发了关于对县级以下党政主要领导和国有企业领导人员实行经济责任审计的两个暂行规定，从此经济责任审计得到了迅速发展。党的十六大提出，要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。2003年7月印发的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，按照财政、金融、企业三大审计加经济责任审计的审计工作格局（即“3+1”格局），分别提出了各项审计工作的具体目标和重点，从此确立了经济责任审计在国家审计工作中的特殊地位。2004年9月党的十六届四中全会提出建立健全经济责任审计制度，11月中央五部委联合下发文件，将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级，是对经济责任审计范围的进一步扩充。2006年6月1日起实施的新修订的《审计法》，在第三章“审计机关职责”中增加了一条有关经济责任审计的规定，明确了审计机关开展经济责任审计的法律地位。2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会，又把健全经济责任审计制度写入了十七大报告，提出要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，显示了党中央对经济责任审计工作的充分肯定和高度重视。党的十七届四中全会再次提到经济责任审计，强调要完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。 2010年中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，特别指出应分别界定被审计领导干部履行经济责任过程中所承担的直接责任、主管责任、领导责任；建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、结果公告等制度。紧接其后中央六部委下发了贯彻实施意见。至此，全国出台经济责任审计法规制度9600多项。
经济责任审计工作发展的过程，也是经济责任审计制度建立和健全的过程，显示了我国的经济责任审计工作正在逐步走上法治化、规范化的发展轨道，这也预示着，经济责任审计在国家治理过程中对于加强领导干部监督，完善权力运行制约和监督机制，促进领导干部廉洁勤政等方面，将发挥越来越重要的作用。
二、经济责任审计在我国国家治理中扮演的重要角色
从经济责任审计工作的发展进程来看，国家注重从制度层面不断完善经济责任审计，而且这种重视并不仅仅体现在制度层面，还体现在组织结构层面。这主要表现在，为加强工作沟通和协调，中央成立由中央纪委、中央组织部、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委组成的经济责任审计工作联席会议，全国所有的省、99%的市和97%以上的县建立了经济责任审计联席会议或领导小组制度，设立了经济责任审计专职机构，半数专职机构实现了机构升格或领导人员配备。这两方面的不断改进和完善正是说明了经济责任审计在我国国家治理中扮演着重要角色。
（一）经济责任审计在督促提高执政能力方面发挥着不可替代的作用，是提高国家治理效率的“助力机”。刘家义审计长在应邀对美国审计署进行工作访问时说国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。经济责任审计作为国家审计的重要组成部分，在督促提高执政能力建设方面发挥着其他审计所不可替代的作用。经济责任审计不仅是对“事”的审计而且是对“人”的审计，它以其特有的审视性、批判性的眼光看待与分析被审计事项和被审计人的情况。通过对被审计人履行经济责任情况进行检查和评价，以及对被审计人行使的所有种类的国家经济权力进行监督，促进被审计人关注决策制定方面的科学性、民主性、合规合法性；通过对被审计人落实重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等情况的审计，促使被审计人关注经济决策执行方面的科学性、经济性、效益性；通过对财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益进行审计和作出评价，促进被审计人按照科学发展观的要求，来思考、规划和部署经济工作，避免“越位”、“缺位”和“错位”。通过检查评价被审计人在推动本地区、本部门和本单位科学发展目标的实现情况，促进被审计人的工作重心与党和政府中心工作的契合点和着力点的一致性。
（二）经济责任审计在提倡廉政惩治腐败方面发挥着重要作用，是改善国家治理环境的“净化器”。最高审计机关国际组织(INTOSAI)认为，腐败是全球普遍面临的问题，它威胁到一个国家的公共财政、法律秩序、社会保障、减贫工作和社会繁荣等。2003年我国在《联合国反腐败公约》上签了字,这一举动表明了我国政府惩治腐败，改善政府治理的环境的决心。经济责任审计作为我国国家治理体系中加强党风廉政建设的重要工具，其最主要的目的就是防治和治理腐败,促进领导干部廉洁勤政[5]。经济责任审计通过加强对权钱交易等容易滋生不正之风和腐败问题的领域的审计力度，严肃查处严重违法违纪问题，促进规范权力运行；通过检查权利设置的制约性和牵制性以及权力运行的公开性、透明性方面促进权力部门依法行政；通过加强对权力执行程序和结果检查，揭露权力运行中的机制性、体制性及制度性等方面存在缺陷，发挥审计的威慑作用。经济责任审计以其无可替代的专业功能，从源头上预防和惩治腐败，致力于改善国家治理环境。
（三）经济责任审计在“评功论过”方面发挥着特有的功能，是国家治理人事任免的“过滤网”。刘家义审计长说国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。经济责任审计作为检验领导干部是否依法行政和清正廉洁的重要手段，正是满足了国家治理过程中人事任免“辩庸选贤”的需求，也更直观和形象地体现了国家审计“用权利制约权利”的实质[1]，在国家组织人事任免上发挥着传统国家审计所没有的功能。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，在考察党政领导职务拟任人选时，“对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”通过对对领导干部进行任前、任中和离任经济责任审计，来考核和评价领导干部在任职期间的功过是非，将审计结果作为领导干部提拔任用或免职处理的重要依据。胡锦涛总书记在建党九十周年讲话中强调“我们要广开进贤之路，把各方面优秀干部及时发现出来、合理使用起来；要坚持凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。”这就要求建立不断完善经济责任审计与干部考核选拔任用相结合的机制，来加强了干部管理和监督制度建设，充分发挥经济责任审计在组织人事任免方面的“过滤网”功能。
三、在我国国家治理模式下提高经济责任审计效率的两种途径
（一）将经济责任审计与专项审计相结合。经济责任审计是对领导干部任职期间履行经济责任情况的全面反映和总体评价，着重关注贯彻落实中央宏观调控政策情况、财政收支情况、国有资产资源管理情况、政府债务情况、政府投资项目管理情况、土地管理情况、环境保护情况和其他相关责任制落实情况等八个主要方面，包含的内容多、范围广、情况复杂，对审计人员的知识需求和素质要求均有较高的要求，给审计工作带来了一定的难度。为了克服这些困难，提高经济责任审计效率，在经济责任审计实践中，我们不妨尝试将经济责任审计与专项审计相结合，特别是在预算执行审计、土地专项审计、资源环境专项审计等方面，经济责任审计可以将专项审计的审计成果作为一项重要参考，在此基础上再有选择地进行抽查或做适当延伸审计，一方面避免重复审计带来的资源浪费另一方面也可以减少经济责任审计的工作量，达到整合项目成果，提高工作效率的目的。
（二）将经济责任审计与绩效审计相结合。被审计人履职情况是经济责任审计中的重点内容，经济责任审计很重要的一方面就是检查被审计人任职期间党中央和国务院部署的重大经济方针政策的贯彻落实情况，上级部门有关经济职责的重要批示和交办事项的办理情况，以及在贯彻落实过程中有关经济工作目标、工作任务以及核心业务的完成情况、取得的成效经验以及目前存在的问题。审计机关面临的困难是对被审计人所在单位部门职能、管理和决策执行情况等方面的业务了解较少，使审计工作往往陷入被动。经济责任审计的开展和效益审计的推行都是围绕揭露重大和重要问题在展开，都是围绕提高政府效率在进行，其发展的方向都是确立和完善责任政府。因此，在经济责任审计实践中应当与绩效审计相结合，加强对与履行经济责任审计有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况等的审计评价，促进提高经济责任审计质量。
四、完善我国经济责任审计工作的几点建议
（一）实行经济责任审计工作常规化，建立定期审计和轮审制度。2004年11月中央五部委联合下发文件，将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级，是对经济责任审计范围的进一步扩充，也体现了经济责任审计在国家治理中的必要性。然而由于受审计机关人力、物力等资源的限制，对经济责任审计还没有定期的审计计划安排，仅仅根据中组部或其他部委的要求开展审计。相对于庞大而复杂的被审计单位来说，审计机关的资源永远是稀缺的，临时安排的审计任务由于审计时间限制，审计机关人员素质和能力的参差不齐，以及审计工作范围的广阔性和审计人员知识储备的有限性，会导致盲目上阵，造成审计工作的低效率和审计效果不经济。因此，我国应加快建立经济责任审计定期审计和轮审制度，按审计机关业务范围，按照被审计人工作的性质，经济责任的复杂程度等因素，对审计对象进行分类管理，科学拟定经济责任中长期计划和年度计划，使经济责任审计得到有秩序、高效率、高效果的执行。
（二）实行经济责任审计内容规范化，建立经济责任审计评价标准体系。经济责任审计不仅要反映被审计人履职期间取得的相关业绩，又要反映其在履行经济责任过程中存在的主要问题。紧紧围绕“守法、守规、守纪、尽责”的要求，全面、客观、历史的对其履职期间各项经济活动和经济决策的执行情况进行分析，客观、准确的界定其应承担的责任，得出恰当的审计结论。目前，我国经济责任审计还没有建立规范的评价指标体系。对审计发现被问题归类、定性、处理意见等方面还没有统一的规范的标准，在一定程度上影响经济责任审计的权威性和严肃性。因此，我国应总结经济责任审计经验，尽快建立经济责任审计评价指标体系，通过利用计算机审计成果，发展联网审计，开发经济责任审计评价指标分析模块等方式，坚持定性评价与定量评价相结合，坚持同类问题统一定性，统一处理，促进经济责任审计工作内容的规范化。
（三）实行经济责任审计结果经验化，建立经济责任审计问题分类和案例归集制度。经济责任审计涵盖的内容多、范围广、情况复杂，为提高经济责任审计的工作效率，应在实际工作中积极探索审计模式，不断探索审计工作新思路、新方法。建立完善被审计单位数据库，及时补充和更新部门业务管理等资料和数据，将已经完成的经济责任审计按照被审计领导干部工作的性质，经济责任的复杂程度等因素，对审计对象进行分类管理，建立经济责任审计案例库，制定指导经济责任审计实践、可操作性强的审计指南，用已经取得的审计经验来指导新的审计项目，使审计结果经验化，促进提高审计工作效率。(唐莹莹 徐会烨)
参考文献：
［1］刘家义.国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话 2011.7.8
［2］刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展［J］. 审计研究，2008 (3):3－9.
［3］李金华.国家审计是国家治理的工具［J］.财经2004 (24).
［4］尹平,戚振东.国家治理视角下的中国政府审计特征研究［J］.审计与经济研究，2010(25):9－14.
［5］郎正清.经济责任审计在促进政府治理中的作用［J］.南京财经大学学报，2006 (6):48－50.
［6］戚振东，吴清华. 政府绩效审计:国际演进及启示［J］. 会计研究，2008(2):86－96.
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