经济转型背景下的财政审计研究
王国清 蒋开颜（江苏南京市审计局）
【摘 要】当前在经济转型的背景下，财政部门正围绕转变经济发展发式，积极打造法治财政、公共财政、效益财政、透明财政，努力构建现代财政管理体系。本文结合南京财政工作转型的实际，从财政审计的现状出发，剖析了当前财政审计面临的难题和挑战，分析了南京财政转型对财政审计的基本要求，并对转型背景下财政审计的对象、范围以及重点内容进行了阐述，并给出实现新形势下财政审计目标的途径和方式方法。
【关键词】 经济转型 财政审计
经济转型是一种经济运行状态转向另一种经济运行状态，就其概念而言，是指一个国家或地区的经济结构和经济制度在一定时期内发生的根本变化，具体地讲，经济转型是经济体制的更新，是经济增长方式的转变，是经济结构的提升，是支柱产业的替换，是国民经济体制和结构发生的一个由量变到质变的过程。加快转变经济发展方式涉及到市场、社会、资源、环境和民生等多个层次和方面，必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。实现这一重大调整，除了借助市场这只“看不见的手”发挥配置资源的基础性作用外，也需要政府这只“看得见的手”进行有力调控。而政府进行调控的一个最主要的方面是通过财税政策的引导作用。
财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，对促进资源合理配置和经济发展方式转变，进一步发挥国家审计“免疫系统”方面发挥着重要的作用。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出了“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政转型、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”当前，在我国经济成功应对国际金融危机冲击、率先回升向好的关键时期，如何更好地履行审计监督职责，充分发挥审计“免疫系统”功能，促进贯彻落实好中央的重大方针政策，实现资源的合理配置，保障我国经济长期又好又快的发展和保持社会的和谐稳定，深入研究经济转型背景下的财政审计，是广大审计人员面临的重要课题。
一、财政审计的现状和面临的挑战
（一）财政审计的现状
我国的财政审计随着审计事业的发展经历了一个逐步探索和不断深化发展的过程。自1994年《审计法》颁布实施以来，财政审计的相关法律法规相继出台，财政审计工作的开展有了明确的制度规定，审计的模式从单一的“上审下”制度发展成了“ 同级审” 与“ 上审下” 相结合，“经济责任审计”与“ 上审下”相结合的财政审计监督制度，改变了以往单一的“上审下”制度，扩大了财政收支审计领域，增强了财政收支审计力度。各级审计机关以“两个报告制度”为中心，即向本级政府提出预算执行情况审计结果报告和受政府委托向人大常委会提出预算执行和其他财政收支情况审计工作报告，积极开展了对本级预算执行情况的审计监督工作。
财政审计对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位，健全和完善政府审计监督机制，提高审计监督工作的层次和水平，树立审计机关权威，推进审计工作走向法制化、制度化和规范化，具有重要的现实意义。近几年来财政审计以提升审计质量为核心，在许多方面取得了显著成效：
一是完善了审计监督工作制度。《审计法》明确了本级预算执行审计的法律地位，国务院颁布施行了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》，部分地方出台了审计条例，如《江苏省审计条例》等。在法律的框架下，初步理顺了审计机关与同级财税部门的监督制衡关系、审计机关审计同级财政与对本级政府负责的关系、审计机关对政府负责与受政府委托向人大常委会报告工作的关系、上级审计监督与同级审计监督的关系。
二是推动了财税体制改革的进程。各级审计机关紧紧围绕预算执行做文章，认真贯彻“全面审计，突出重点”的工作方针，不断加大对财政收支真实、合法、效益的审计力度，着力查处预算执行中资金分配不合理，预算编制不规范、随意性大的问题和预算内、外资金多头开户、体外循环的问题，查处在组织预算收入过程中有税不征、违规减免税、延压预算收入、混淆预算收入级次的问题，在促进财税体制改革中发挥了积极的作用。
三是监督和促进国家财政政策的落实，为经济持续稳定发展创造良好的政策环境。财政政策是市场经济条件下政府宏观调控的两大政策工具之一，相对于货币政策而言，财政政策的调控更具有直接性和有效性。
当前，我国正处于经济转型时期，各方面的改革措施不健全、不配套，财经秩序混乱、税收流失严重、乱收费、财政资金使用效益低下等状况未得到根本扭转，私设“小金库”、账外账、寻租腐败等违法违纪行为时有发生。所有这些问题，严重扰乱了经济秩序，弱化了政府的宏观调控职能，不利于国民经济运行质量的提高。这种形势下，更需要财政审计充分行使《审计法》赋予的职权，积极发挥监督作用，通过加强监督和惩罚力度，提高违法违纪行为的机会成本，促进规范行政行为。
（二）财政审计面临的问题与挑战
近几年随着财税改革的逐步深入，财税部门相继出台了一系列重大的改革举措，如税制改革，部门预算细化，国库集中支付，政府采购等，推动了财政预算管理理念的转变，突出了对财政资金投入成本和效益管理；同时，由于当前财政管理体制特别市县级财政管理体制中的一些问题长期未得到解决、财政运行效率不高、对财政部门问责机制尚未建立等原因，导致财政管理体制不完善、内控制度不健全、执行政策不到位、资金决策失误、损失浪费严重等问题表现得比较突出。财政审计监督与经济发展和财税转型的要求相比相对滞后，财政审计仍存在一些问题：
一是宏观效果不显著，反映的问题缺乏深层次的分析。一些问题屡查屡犯，年年查年年有，如各种形式转移财政收入的问题等。二是审计执法力度不强。比如对于财政审计中发现的普遍性、苗头性问题，总是由于各种原因不能严格按政策，制度进行处理；对于地方政府及财税部门决策或工作失误造成的一些问题，往往因为地方保护主义思想的影响，大事化小，小事化了。另外也由于审计机关的独立性不强、审计对财政预算管理中权力的监督与约束不够、人大对预算的监督流于形式、存在审计结论受法规不完整的影响定性难等情况，对严肃处理违纪问题带来了负面效应，影响了审计执法力度。三是相关法律法规滞后，不适应改革的需要，使得财政审计高层次监督作用无法体现出来。四是审计人员开拓创新意识不强，理论知识不足，在一定程度上影响了财政审计的质量。五是审计技术方法滞后，影响财政审计质量。六是审计监督还存在空白。按目前有关规定，国税系统属于审计署的审计对象，地方审计机关不能对国税进行审计，目前审计署的审计力量，只能审到省级国税，全国县以上国税局3000多个，每年审计不足5%；海关系统有200多个分关，每年只能审计20%，而省下的市、县、乡三级国税机关，审计署是没有人力进行审计的，形成监督“空白”，从长远看，不利于审计监督作用的发挥。
财政审计面临的挑战: （1）审计目标发生变化。现代审计己不仅仅要求查错纠弊，而是要对绩效进行审计，为管理决策提供独立、公正、客观的依据。（2）审计客体和范围进一步扩大。财政审计的客体从传统的只对财政、税务、国库部门的审计，逐步拓展到以组织预算执行的政府各个部门及其一、二、三级预算单位。财政审计的范围将扩展到财政预算和财政收支活动的审计、财政决算和其它财政资金的审计。也就是要对预算内、外资金、上级财政转移支付资金、政府重点建设资金以及政府采购资金等各项财政性资金的审计。（3）财政预算执行的权力相对集中。财政改革措施的相继实施，将许多原由各预算收支部门行使的职能集中到政府的某个部门，如资金的集中支付、会计的集中核算、公共消费品的集中采购和招投标等等，导致财政审计特别是同级财政审计面临挑战。（4）社会各界对审计监督的期望值进一步加大。人大、政府和社会公众对审计监督的要求不同，期望也不同，受权限和审计资源的制约，财政审计要达到各方面的要求还需要一个较长的时间过程。（5）财政审计制度缺陷不能适应财政体制变化的需要。财政审计是由政府审计部门对本级预算执行情况进行审计，属于政府的内部审计，因此审计出来的问题不能全面、彻底地向人大常委会报告，审计结果“缩水”现象比较严重，致使有些问题得不到及时有效的监督和纠正，财政审计未能发挥其应有的作用。
二、经济转型背景下的财政审计改革与创新
当前，在经济转型的背景下，财政审计要把推进依法行政，维护经济安全，保障民生、推动改革、促进经济社会又好又快的发展作为出发点和落脚点，不断创新，突出重点，促进财政资源的合理配置和财税体制改革，加大监督力度，实现财政审计的宏观调控作用，充分发挥审计“免疫系统”的功能，为加快转变经济发展方式作出积极的贡献。
（一）南京财政转型对财政审计的基本要求
1．南京财政转型的主要内容
南京市为充分发挥财政职能作用，助推创新驱动、内生增长、绿色发展，积极打造法治财政、公共财政、效益财政、透明财政，全面构建现代财政管理体系，为全市转型创新和率先基本实现现代化发挥强有力的财政引领、促进和保障作用，于2011年底进行了财政工作转型，其主要内容包括以下几个方面：一是健全收入管理机制，完善协调机制，强化征管措施，增强财政保障的实力；二是加强政策资金聚焦，清理整合专项资金，规范管理，积极引导，激发创新驱动的活力；三是合理划分财权事权，调整收入划分和财力分成办法，健全转移支付和激励机制，完善配套政策，挖掘内生增长的潜力；四是深化预算管理改革，完善预算管理、国库管理、政府采购，加强绩效管理和财政监督，增强主推发展的动力；五是完善财政管理机制，加强财政基础性工作、财政风险和内部建设，增强服务发展的能力。
2．南京财政转型对财政审计的基本要求
南京市财政工作转型创新是南京市委、市政府奋力推动南京率先基本实现现代化，加快转变经济发展方式，全面构建现代财政管理体系的重大举措。财政审计作为政府加强宏观调控与预算管理的有力手段，应重点围绕财政转型改革，围绕构建财政审计大格局的理念，从根本上解决如何聚财、如何理财、如何用财的三大问题，以市级财政管理审计、部门预算执行审计、对产业转型民生保障等重点专项资金审计、政策落实情况审计调查四大板块为主要内容，重点揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进构建大财政、大收支、大预算的财政管理新格局，提高南京市经济发展运行质量和发展速度，为南京市转型创新发挥审计强有力的促进和保障作用。
（二）转型时期财政审计的对象、范围及主要内容与重点
1．财政审计的对象
财政审计的对象主要是与组织财政收入有关的财政、税务、国库等部门。经济转型背景下，随着财政审计大格局的建立，财政审计的对象也需要进一步扩展。但是地方审计机关在审计对象上仍存在一些盲区，由于现行体制的原因，地方国税部门尚未纳入同级地方审计机关审计对象的范畴，也造成了地方审计机关财政收支审计的不完整性。
2．财政审计的范围
早期的财政审计仅限于财政预算、财政决算、财政收支活动及预算外资金的审计。当前，在经济转型背景下财政审计的范围进一步扩大，新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》增加规定了对财政资金运用实行跟踪审计的范围，2009年,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。2010年7月，刘家义审计长在《总结经验 乘势而上推动财政审计工作深化发展》的报告中明确阐述凡是政府管的钱就是国家财政，也应理解为凡是国家财政的钱就是财政审计范围。审计范围应包括全部政府性资金，全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。
3．财政审计的主要内容及重点
财政审计的内容必须围绕公共财政改革的内容开展，公共财政改革的主要内容涉及预算分配和执行、部门预算改革、政府采购、国库集中支付、优化财政支出结构、建立规范的转移支付制度等多个方面，因此财政审计也要围绕这些方面来进行，从而达到促进加快完善税收制度，规范政府参与国民收入分配的秩序；健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制；建立健全政府预算体系，提高预算的完整性和透明度；加强科学管理，提高财政管理绩效；加强和改善财政宏观调控，促进经济平稳较快发展的目的。
财政审计的主要内容及重点：1、预算分配、执行管理情况，重点一是审查预算分配是否公开、透明、细化；是否存在多渠道分配等现象；预留资金比例是否合理；预算管理资料是否完善，是否能够清晰、细化地反映预算分配的全过程。二是摸清一般预算及基金预算具体的分配情况，审查预算执行的效率等。三是审查财政预算分配是否符合向民生倾斜，比如是否压缩一般性支出，加大科技、教育、卫生、社会保障等支出。2、部门预算编制及执行情况，重点把握三点，一是部门预算的编制，二是项目库的建立及项目支出的效益，三是基本支出的真实性审计。3、政府采购审计，重点是对政府采购的效益进行审计，政府采购的审计对象应扩展为政府采购监督管理部门、采购人、供应商和采购代理机构。政府采购审计的内容应拓宽为采购政策、采购程序、采购过程和采购管理,而不能仅仅局限于财务收支审计的范围。4、国库集中支付审计，主要审计内容包括，一是以账户审计为主线,审查预算资金拨付的真实性和资金拨付效率情况；二是审查支付资金使用票据的真实性、合法性,防止部门单位套取财政资金；三是审查国库财政间歇资金的利用效益情况。通过国库集中支付的审计,提高财政资金的使用效率,促进严格计划开支,从源头上预防和治理腐败。5、非税收入审计，重点审查非税收入的范围、项目库、管理、收缴、减免及其使用情况。6、税收审计，是财政审计的重要组成部分，是指国家审计机关对税收计划执行情况和国家税收政策法律法规执行情况以及税收征管情况的真实性、合法性进行的审计监督。包括对税务部门以及海关的审计，审查被审计地区是否存在自行制定违反国家税法的政策或规定，重点审计税收收入的真实性合法性，是否存在征收过头税或寅吃卯粮现象，促进国家宏观经济政策的贯彻执行和地方经济的协调发展。7、转移支付审计，着重对上级拨入和拨付下级的专项财政补助资金、地方政府配套资金进行审计,对上下级财政部门之间办理年终决算和结算情况进行审计，重点是审计转移支付资金的使用和分配及其效益情况。8、专项资金的审计，重点一是加大对公共资金的审计力度，确保人民群众的利益不受侵害。要特别注意中央支持地方农业发展、支持地方教育事业、社会保障等方面专项资金的审计，每个审计项目都应结合工作特点，深人剖析问题产生的原因，找出制度方面的缺陷，提出改进建议；二是从专项资金的使用效益和效果入手，解决目前项目设置中存在的部门职能交叉、项目内容交叉、资金分散、盲目立项、重复申报等问题，清理整合专项资金；三是广泛开展专项资金的效益审计，提高专项资金的使用效益。开展事前、事中、事后审计，避免损失浪费，节省公共资源，保护环境，实现可持续发展。9、财政的风险审计。关注财政风险的界定、财政风险的信息披露、财政风险的预警机制等问题，在防范财政风险方面发挥作用，重点是对政府性债务的审计和国有资产的营运及其融资平台的审计，要做到摸清地方政府债务规模、结构、负债水平、偿债能力，对财政风险进行评估。
（三）实现财政审计目标的途径和方法
在经济转型背景下，随着财政改革的不断深化，如何使财政审计在财政收支真实、合法、效益审计的基础上，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，维护财政安全、防范财政风险、规范财政管理、确保财政政策的有效实施、提高财政资金的绩效，为推进建立完整的政府预算体系和公共财政框架体系发挥审计的建设性作用，必须不断创新财政审计的方式方法，主要有：
一是从政府权力运行机制和财政体制入手，通过建立与党、人大的联系机制，减少来自各方面的干预，保持其独立性。遵循重要性、整体性、公开性的原则。重要性，就是根据不同地区的实际情况，确定审计的重点内容和重点单位，以充分揭露财税管理中存在的主要问题；整体性，就是参照国民经济有关指标和预算考核指标，将财政收支活动作为一个整体进行系统地综合分析，使审计评价客观公正；公开性，就是将审计结果报送政府、人大，并对社会公布，使审计成果得到充分运用。
二是改变工作方式，拓宽审计领域。财政决算及同级预算执行审计，面广量大、问题类型多，产生原因复杂，处理难度大。所以在审计方式上要适当改变，将“上审下”与“同级审”有机结合，“上审下”要认真听取当地财税部门的意见及下级同级审的工作情况汇报，充分利用同级审的有关资料，抓主要问题、重点问题，提高工作效率；“同级审”要在充分全面掌握情况的基础上，选择对国计民生关系重大的、政府关心的主要问题进行，做到全面、真实、准确地反映财政工作现状及存在的问题，分析问题产生的原因，并提出有建设性的意见和建议，真正做到审帮促的有机结合，为政府理清家底服务。
三是将财政审计与其他审计相结合，统一领导、统一计划、分工审计、分级报告。如财政审计与经济责任审计相结合，将宏观经济政策落实情况作为审计的重要内容，关注财政支出结构，关注产业结构调整的趋势和走向，关注相关政策的执行情况、协调配合和实施效果，针对当前管理通胀预期过程中使用的价格临时补贴、“菜篮子工程”专项投入、社会保障措施等落实情况专门进行检查。
四是加强专项审计调查和延伸审计，结合影响预算执行较大的重点资金、重点部门进行专项审计调查或延伸审计，揭示影响宏观经济运行的突出问题，写出有分量的调查报告，为政府宏观决策提供依据。
五是充分发挥信息化的作用，搭建联网审计平台，建立审计数据库，实现实时审计动态监测。
六是加强审计人员的学习和交流，提高审计人员的技术手段和理论水平。通过各种方式的业务培训和交流，借鉴外地好的做法与经验，不断学习，更新审计人员的知识结构，掌握现代管理知识和技能，提高审计工作效率和审计质量。
七是增强审计执法力度。一是对审计查出的违纪问题，严格按有关财经法规，遵循实事求是，客观公正、宽严适度的原则进行处理；二是将重点放在审计决定的落实上，坚持严格的审计决定执行反馈制度，确保审计决定的严肃性，维护国家财经法规的正确贯彻执行；三是建立重大问题专项报告制度，引起领导重视；四是对于政府行为形成的问题，要通过一定的方式限期纠正及改进；五是制定适应现行经济现状，切实可行的财经法规，规范经济行为。（王国清 蒋开颜）
主要参考文献：
[1]刘家义：“认真履行审计监督职责，促进经济发展方式转变”，2010《光明日报》
[2]张冬梅：“我国财政审计现状、问题及对策研究” 2004硕士论文
[3]宋皓军：“公共财政框架下的财政审计问题研究” 审计署网站
[4]左俊亭：“财政改革进程中财政审计的建设作用研究” 审计署网站
[5]顾春雷 罗惠玲：“加强审计监督 促进转变经济发展方式” 审计署网站
[6]沈万君：“浅析财政审计大格局下的审计范围、内容及对策” 审计署网站
[7]余春华 王俊：“我国与发达国家财政审计的比较研究” 《学习与实践》
[8]龚永勇：“搭建联网审计平台，打牢财政审计大格局的基础”《审计月刊》2010.5
[9]苏明 刘正君等：“转型时期我国财政审计存在的问题及原因分析”《经济研究参考》2007年第49期
[10]黄道国：“财政审计的现状分析及对策研究”《审计研究》2003.6
[11] 雷粉香：“改变观念提高认识，发挥财政审计宏观调控作用”《陕西审计》
[12] 审计署武汉特派办：“论我国审计体制改革与现代财政审计发展方向”，审计署网站
【关键词】 经济转型 财政审计
经济转型是一种经济运行状态转向另一种经济运行状态，就其概念而言，是指一个国家或地区的经济结构和经济制度在一定时期内发生的根本变化，具体地讲，经济转型是经济体制的更新，是经济增长方式的转变，是经济结构的提升，是支柱产业的替换，是国民经济体制和结构发生的一个由量变到质变的过程。加快转变经济发展方式涉及到市场、社会、资源、环境和民生等多个层次和方面，必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。实现这一重大调整，除了借助市场这只“看不见的手”发挥配置资源的基础性作用外，也需要政府这只“看得见的手”进行有力调控。而政府进行调控的一个最主要的方面是通过财税政策的引导作用。
财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，对促进资源合理配置和经济发展方式转变，进一步发挥国家审计“免疫系统”方面发挥着重要的作用。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出了“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政转型、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”当前，在我国经济成功应对国际金融危机冲击、率先回升向好的关键时期，如何更好地履行审计监督职责，充分发挥审计“免疫系统”功能，促进贯彻落实好中央的重大方针政策，实现资源的合理配置，保障我国经济长期又好又快的发展和保持社会的和谐稳定，深入研究经济转型背景下的财政审计，是广大审计人员面临的重要课题。
一、财政审计的现状和面临的挑战
（一）财政审计的现状
我国的财政审计随着审计事业的发展经历了一个逐步探索和不断深化发展的过程。自1994年《审计法》颁布实施以来，财政审计的相关法律法规相继出台，财政审计工作的开展有了明确的制度规定，审计的模式从单一的“上审下”制度发展成了“ 同级审” 与“ 上审下” 相结合，“经济责任审计”与“ 上审下”相结合的财政审计监督制度，改变了以往单一的“上审下”制度，扩大了财政收支审计领域，增强了财政收支审计力度。各级审计机关以“两个报告制度”为中心，即向本级政府提出预算执行情况审计结果报告和受政府委托向人大常委会提出预算执行和其他财政收支情况审计工作报告，积极开展了对本级预算执行情况的审计监督工作。
财政审计对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位，健全和完善政府审计监督机制，提高审计监督工作的层次和水平，树立审计机关权威，推进审计工作走向法制化、制度化和规范化，具有重要的现实意义。近几年来财政审计以提升审计质量为核心，在许多方面取得了显著成效：
一是完善了审计监督工作制度。《审计法》明确了本级预算执行审计的法律地位，国务院颁布施行了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》，部分地方出台了审计条例，如《江苏省审计条例》等。在法律的框架下，初步理顺了审计机关与同级财税部门的监督制衡关系、审计机关审计同级财政与对本级政府负责的关系、审计机关对政府负责与受政府委托向人大常委会报告工作的关系、上级审计监督与同级审计监督的关系。
二是推动了财税体制改革的进程。各级审计机关紧紧围绕预算执行做文章，认真贯彻“全面审计，突出重点”的工作方针，不断加大对财政收支真实、合法、效益的审计力度，着力查处预算执行中资金分配不合理，预算编制不规范、随意性大的问题和预算内、外资金多头开户、体外循环的问题，查处在组织预算收入过程中有税不征、违规减免税、延压预算收入、混淆预算收入级次的问题，在促进财税体制改革中发挥了积极的作用。
三是监督和促进国家财政政策的落实，为经济持续稳定发展创造良好的政策环境。财政政策是市场经济条件下政府宏观调控的两大政策工具之一，相对于货币政策而言，财政政策的调控更具有直接性和有效性。
当前，我国正处于经济转型时期，各方面的改革措施不健全、不配套，财经秩序混乱、税收流失严重、乱收费、财政资金使用效益低下等状况未得到根本扭转，私设“小金库”、账外账、寻租腐败等违法违纪行为时有发生。所有这些问题，严重扰乱了经济秩序，弱化了政府的宏观调控职能，不利于国民经济运行质量的提高。这种形势下，更需要财政审计充分行使《审计法》赋予的职权，积极发挥监督作用，通过加强监督和惩罚力度，提高违法违纪行为的机会成本，促进规范行政行为。
（二）财政审计面临的问题与挑战
近几年随着财税改革的逐步深入，财税部门相继出台了一系列重大的改革举措，如税制改革，部门预算细化，国库集中支付，政府采购等，推动了财政预算管理理念的转变，突出了对财政资金投入成本和效益管理；同时，由于当前财政管理体制特别市县级财政管理体制中的一些问题长期未得到解决、财政运行效率不高、对财政部门问责机制尚未建立等原因，导致财政管理体制不完善、内控制度不健全、执行政策不到位、资金决策失误、损失浪费严重等问题表现得比较突出。财政审计监督与经济发展和财税转型的要求相比相对滞后，财政审计仍存在一些问题：
一是宏观效果不显著，反映的问题缺乏深层次的分析。一些问题屡查屡犯，年年查年年有，如各种形式转移财政收入的问题等。二是审计执法力度不强。比如对于财政审计中发现的普遍性、苗头性问题，总是由于各种原因不能严格按政策，制度进行处理；对于地方政府及财税部门决策或工作失误造成的一些问题，往往因为地方保护主义思想的影响，大事化小，小事化了。另外也由于审计机关的独立性不强、审计对财政预算管理中权力的监督与约束不够、人大对预算的监督流于形式、存在审计结论受法规不完整的影响定性难等情况，对严肃处理违纪问题带来了负面效应，影响了审计执法力度。三是相关法律法规滞后，不适应改革的需要，使得财政审计高层次监督作用无法体现出来。四是审计人员开拓创新意识不强，理论知识不足，在一定程度上影响了财政审计的质量。五是审计技术方法滞后，影响财政审计质量。六是审计监督还存在空白。按目前有关规定，国税系统属于审计署的审计对象，地方审计机关不能对国税进行审计，目前审计署的审计力量，只能审到省级国税，全国县以上国税局3000多个，每年审计不足5%；海关系统有200多个分关，每年只能审计20%，而省下的市、县、乡三级国税机关，审计署是没有人力进行审计的，形成监督“空白”，从长远看，不利于审计监督作用的发挥。
财政审计面临的挑战: （1）审计目标发生变化。现代审计己不仅仅要求查错纠弊，而是要对绩效进行审计，为管理决策提供独立、公正、客观的依据。（2）审计客体和范围进一步扩大。财政审计的客体从传统的只对财政、税务、国库部门的审计，逐步拓展到以组织预算执行的政府各个部门及其一、二、三级预算单位。财政审计的范围将扩展到财政预算和财政收支活动的审计、财政决算和其它财政资金的审计。也就是要对预算内、外资金、上级财政转移支付资金、政府重点建设资金以及政府采购资金等各项财政性资金的审计。（3）财政预算执行的权力相对集中。财政改革措施的相继实施，将许多原由各预算收支部门行使的职能集中到政府的某个部门，如资金的集中支付、会计的集中核算、公共消费品的集中采购和招投标等等，导致财政审计特别是同级财政审计面临挑战。（4）社会各界对审计监督的期望值进一步加大。人大、政府和社会公众对审计监督的要求不同，期望也不同，受权限和审计资源的制约，财政审计要达到各方面的要求还需要一个较长的时间过程。（5）财政审计制度缺陷不能适应财政体制变化的需要。财政审计是由政府审计部门对本级预算执行情况进行审计，属于政府的内部审计，因此审计出来的问题不能全面、彻底地向人大常委会报告，审计结果“缩水”现象比较严重，致使有些问题得不到及时有效的监督和纠正，财政审计未能发挥其应有的作用。
二、经济转型背景下的财政审计改革与创新
当前，在经济转型的背景下，财政审计要把推进依法行政，维护经济安全，保障民生、推动改革、促进经济社会又好又快的发展作为出发点和落脚点，不断创新，突出重点，促进财政资源的合理配置和财税体制改革，加大监督力度，实现财政审计的宏观调控作用，充分发挥审计“免疫系统”的功能，为加快转变经济发展方式作出积极的贡献。
（一）南京财政转型对财政审计的基本要求
1．南京财政转型的主要内容
南京市为充分发挥财政职能作用，助推创新驱动、内生增长、绿色发展，积极打造法治财政、公共财政、效益财政、透明财政，全面构建现代财政管理体系，为全市转型创新和率先基本实现现代化发挥强有力的财政引领、促进和保障作用，于2011年底进行了财政工作转型，其主要内容包括以下几个方面：一是健全收入管理机制，完善协调机制，强化征管措施，增强财政保障的实力；二是加强政策资金聚焦，清理整合专项资金，规范管理，积极引导，激发创新驱动的活力；三是合理划分财权事权，调整收入划分和财力分成办法，健全转移支付和激励机制，完善配套政策，挖掘内生增长的潜力；四是深化预算管理改革，完善预算管理、国库管理、政府采购，加强绩效管理和财政监督，增强主推发展的动力；五是完善财政管理机制，加强财政基础性工作、财政风险和内部建设，增强服务发展的能力。
2．南京财政转型对财政审计的基本要求
南京市财政工作转型创新是南京市委、市政府奋力推动南京率先基本实现现代化，加快转变经济发展方式，全面构建现代财政管理体系的重大举措。财政审计作为政府加强宏观调控与预算管理的有力手段，应重点围绕财政转型改革，围绕构建财政审计大格局的理念，从根本上解决如何聚财、如何理财、如何用财的三大问题，以市级财政管理审计、部门预算执行审计、对产业转型民生保障等重点专项资金审计、政策落实情况审计调查四大板块为主要内容，重点揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进构建大财政、大收支、大预算的财政管理新格局，提高南京市经济发展运行质量和发展速度，为南京市转型创新发挥审计强有力的促进和保障作用。
（二）转型时期财政审计的对象、范围及主要内容与重点
1．财政审计的对象
财政审计的对象主要是与组织财政收入有关的财政、税务、国库等部门。经济转型背景下，随着财政审计大格局的建立，财政审计的对象也需要进一步扩展。但是地方审计机关在审计对象上仍存在一些盲区，由于现行体制的原因，地方国税部门尚未纳入同级地方审计机关审计对象的范畴，也造成了地方审计机关财政收支审计的不完整性。
2．财政审计的范围
早期的财政审计仅限于财政预算、财政决算、财政收支活动及预算外资金的审计。当前，在经济转型背景下财政审计的范围进一步扩大，新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》增加规定了对财政资金运用实行跟踪审计的范围，2009年,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。2010年7月，刘家义审计长在《总结经验 乘势而上推动财政审计工作深化发展》的报告中明确阐述凡是政府管的钱就是国家财政，也应理解为凡是国家财政的钱就是财政审计范围。审计范围应包括全部政府性资金，全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。
3．财政审计的主要内容及重点
财政审计的内容必须围绕公共财政改革的内容开展，公共财政改革的主要内容涉及预算分配和执行、部门预算改革、政府采购、国库集中支付、优化财政支出结构、建立规范的转移支付制度等多个方面，因此财政审计也要围绕这些方面来进行，从而达到促进加快完善税收制度，规范政府参与国民收入分配的秩序；健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制；建立健全政府预算体系，提高预算的完整性和透明度；加强科学管理，提高财政管理绩效；加强和改善财政宏观调控，促进经济平稳较快发展的目的。
财政审计的主要内容及重点：1、预算分配、执行管理情况，重点一是审查预算分配是否公开、透明、细化；是否存在多渠道分配等现象；预留资金比例是否合理；预算管理资料是否完善，是否能够清晰、细化地反映预算分配的全过程。二是摸清一般预算及基金预算具体的分配情况，审查预算执行的效率等。三是审查财政预算分配是否符合向民生倾斜，比如是否压缩一般性支出，加大科技、教育、卫生、社会保障等支出。2、部门预算编制及执行情况，重点把握三点，一是部门预算的编制，二是项目库的建立及项目支出的效益，三是基本支出的真实性审计。3、政府采购审计，重点是对政府采购的效益进行审计，政府采购的审计对象应扩展为政府采购监督管理部门、采购人、供应商和采购代理机构。政府采购审计的内容应拓宽为采购政策、采购程序、采购过程和采购管理,而不能仅仅局限于财务收支审计的范围。4、国库集中支付审计，主要审计内容包括，一是以账户审计为主线,审查预算资金拨付的真实性和资金拨付效率情况；二是审查支付资金使用票据的真实性、合法性,防止部门单位套取财政资金；三是审查国库财政间歇资金的利用效益情况。通过国库集中支付的审计,提高财政资金的使用效率,促进严格计划开支,从源头上预防和治理腐败。5、非税收入审计，重点审查非税收入的范围、项目库、管理、收缴、减免及其使用情况。6、税收审计，是财政审计的重要组成部分，是指国家审计机关对税收计划执行情况和国家税收政策法律法规执行情况以及税收征管情况的真实性、合法性进行的审计监督。包括对税务部门以及海关的审计，审查被审计地区是否存在自行制定违反国家税法的政策或规定，重点审计税收收入的真实性合法性，是否存在征收过头税或寅吃卯粮现象，促进国家宏观经济政策的贯彻执行和地方经济的协调发展。7、转移支付审计，着重对上级拨入和拨付下级的专项财政补助资金、地方政府配套资金进行审计,对上下级财政部门之间办理年终决算和结算情况进行审计，重点是审计转移支付资金的使用和分配及其效益情况。8、专项资金的审计，重点一是加大对公共资金的审计力度，确保人民群众的利益不受侵害。要特别注意中央支持地方农业发展、支持地方教育事业、社会保障等方面专项资金的审计，每个审计项目都应结合工作特点，深人剖析问题产生的原因，找出制度方面的缺陷，提出改进建议；二是从专项资金的使用效益和效果入手，解决目前项目设置中存在的部门职能交叉、项目内容交叉、资金分散、盲目立项、重复申报等问题，清理整合专项资金；三是广泛开展专项资金的效益审计，提高专项资金的使用效益。开展事前、事中、事后审计，避免损失浪费，节省公共资源，保护环境，实现可持续发展。9、财政的风险审计。关注财政风险的界定、财政风险的信息披露、财政风险的预警机制等问题，在防范财政风险方面发挥作用，重点是对政府性债务的审计和国有资产的营运及其融资平台的审计，要做到摸清地方政府债务规模、结构、负债水平、偿债能力，对财政风险进行评估。
（三）实现财政审计目标的途径和方法
在经济转型背景下，随着财政改革的不断深化，如何使财政审计在财政收支真实、合法、效益审计的基础上，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，维护财政安全、防范财政风险、规范财政管理、确保财政政策的有效实施、提高财政资金的绩效，为推进建立完整的政府预算体系和公共财政框架体系发挥审计的建设性作用，必须不断创新财政审计的方式方法，主要有：
一是从政府权力运行机制和财政体制入手，通过建立与党、人大的联系机制，减少来自各方面的干预，保持其独立性。遵循重要性、整体性、公开性的原则。重要性，就是根据不同地区的实际情况，确定审计的重点内容和重点单位，以充分揭露财税管理中存在的主要问题；整体性，就是参照国民经济有关指标和预算考核指标，将财政收支活动作为一个整体进行系统地综合分析，使审计评价客观公正；公开性，就是将审计结果报送政府、人大，并对社会公布，使审计成果得到充分运用。
二是改变工作方式，拓宽审计领域。财政决算及同级预算执行审计，面广量大、问题类型多，产生原因复杂，处理难度大。所以在审计方式上要适当改变，将“上审下”与“同级审”有机结合，“上审下”要认真听取当地财税部门的意见及下级同级审的工作情况汇报，充分利用同级审的有关资料，抓主要问题、重点问题，提高工作效率；“同级审”要在充分全面掌握情况的基础上，选择对国计民生关系重大的、政府关心的主要问题进行，做到全面、真实、准确地反映财政工作现状及存在的问题，分析问题产生的原因，并提出有建设性的意见和建议，真正做到审帮促的有机结合，为政府理清家底服务。
三是将财政审计与其他审计相结合，统一领导、统一计划、分工审计、分级报告。如财政审计与经济责任审计相结合，将宏观经济政策落实情况作为审计的重要内容，关注财政支出结构，关注产业结构调整的趋势和走向，关注相关政策的执行情况、协调配合和实施效果，针对当前管理通胀预期过程中使用的价格临时补贴、“菜篮子工程”专项投入、社会保障措施等落实情况专门进行检查。
四是加强专项审计调查和延伸审计，结合影响预算执行较大的重点资金、重点部门进行专项审计调查或延伸审计，揭示影响宏观经济运行的突出问题，写出有分量的调查报告，为政府宏观决策提供依据。
五是充分发挥信息化的作用，搭建联网审计平台，建立审计数据库，实现实时审计动态监测。
六是加强审计人员的学习和交流，提高审计人员的技术手段和理论水平。通过各种方式的业务培训和交流，借鉴外地好的做法与经验，不断学习，更新审计人员的知识结构，掌握现代管理知识和技能，提高审计工作效率和审计质量。
七是增强审计执法力度。一是对审计查出的违纪问题，严格按有关财经法规，遵循实事求是，客观公正、宽严适度的原则进行处理；二是将重点放在审计决定的落实上，坚持严格的审计决定执行反馈制度，确保审计决定的严肃性，维护国家财经法规的正确贯彻执行；三是建立重大问题专项报告制度，引起领导重视；四是对于政府行为形成的问题，要通过一定的方式限期纠正及改进；五是制定适应现行经济现状，切实可行的财经法规，规范经济行为。（王国清 蒋开颜）
主要参考文献：
[1]刘家义：“认真履行审计监督职责，促进经济发展方式转变”，2010《光明日报》
[2]张冬梅：“我国财政审计现状、问题及对策研究” 2004硕士论文
[3]宋皓军：“公共财政框架下的财政审计问题研究” 审计署网站
[4]左俊亭：“财政改革进程中财政审计的建设作用研究” 审计署网站
[5]顾春雷 罗惠玲：“加强审计监督 促进转变经济发展方式” 审计署网站
[6]沈万君：“浅析财政审计大格局下的审计范围、内容及对策” 审计署网站
[7]余春华 王俊：“我国与发达国家财政审计的比较研究” 《学习与实践》
[8]龚永勇：“搭建联网审计平台，打牢财政审计大格局的基础”《审计月刊》2010.5
[9]苏明 刘正君等：“转型时期我国财政审计存在的问题及原因分析”《经济研究参考》2007年第49期
[10]黄道国：“财政审计的现状分析及对策研究”《审计研究》2003.6
[11] 雷粉香：“改变观念提高认识，发挥财政审计宏观调控作用”《陕西审计》
[12] 审计署武汉特派办：“论我国审计体制改革与现代财政审计发展方向”，审计署网站
| 【关闭】 【打印】 |
