基层审计服务惠农政策落实的定位选择
于文波（吉林省安图县审计局）
[摘要] 根据审计署提出的着力监督检查相关政策落实情况的部署，本文从基层的视角，就惠农政策落实情况的审计服务，分析了惠农政策的基本形势，判断了农民的重点期盼，提出了审计服务的定位选择。
[关键词] 惠农政策 审计服务 定位选择
党的十八大不仅确定了全面建成小康社会的奋斗目标，而且明确提出了推动城乡发展一体化，加大强农惠农富农政策力度，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力。中央为此出台了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，使强农惠农富农政策更加具体化。审计署审时度势，在部署审计工作时，着重提出了加大对中央重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，有重点地加强对“三农”等民生项目的审计，着力监督检查相关政策落实情况。作为基层审计，如何推动惠农政策落实，服务现代农业建设，亟需深入研究，现就在定位选择上谈几点看法。
一、认识和把握国家强农惠农基本形势
基层审计服务“三农”建设，对推动发挥好政府的支持保护作用有着特殊的重要意义。跟踪监督检查“三农”政策落实情况，就必须充分认识和把握国家惠农强农的基本形势。
首先，国家对农业生产持续增加投入。国家历来把农业放在国民经济的基础地位，把稳定农业生产作为一项长期政策坚持下去。在新的时期和历史起点上，为确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，增加农民收入和加快致富步伐，保持城乡社会稳定，国家将持续加大对农业生产的投入，加快发展现代农业和增强 农业综合生产能力，并积极推进工业反哺农业和城市支持农村。在各级财政预算和专项资金安排中，越来越大的比重投向农田水利建设、低产田改造、农业科技推广和粮食、种子、农机等各项事关农业生产的补贴，并成为一贯的强农惠农政策，也已成为基层审计着力跟踪监督检查的着力点。
其次，国家对农村公共事业扩大扶持。为推进新农村建设，改善农民生产、生活环境，推动农村共同建成小康社会，国家继续安排大量公共财政资金，支持加快发展农村公共事业，加强农村基础设施建设和农村社会事业发展。十八大确定了今后一个时期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化。这说明国家在大量财政资金上向农村公共事业、基础设施和社会事业倾斜，扩大强农惠农的扶持力度。这些资金的管理使用及其应有的效益，不仅党和政府关心，而且社会普遍关注，必须成为基层审计跟进审计的重要内容。
再次，国家对农村扶贫开发力度加大。在推进城乡一体化发展中，国家将加大农村扶贫开发力度。同时，国家在明确小康社会奋斗目标的同时，制定了农村扶贫开发纲要，确定了总体要求、对象范围、扶贫措施和政策保障。既要重点扶贫开发，又有集中连片扶贫开发，突出了财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持等多方面保障措施。农村扶贫开发已成为国家继续发力的强农惠农政策，并将长期坚持。同时，国家要求对扶贫开发公共资金强化审计监督，拓宽监管渠道，这就亟需基层审计把握农村扶贫开发的脉搏，在跟进审计监督上明确着力点，找准切入点。
最后，国家对农村弱势群体更加关注。人民生活水平全面提高是小康社会的重要目标之一。为实现这一指标，国家突出了以改善保障民生为重点的社会建设，统筹推进城乡社会保障体系建设，尤其是关注农村弱势群体。各级政府继续扩大民生资金在财政预算中的比重，在增加农村教育、医疗、就业投入的同时，大比例资金投向基本养老、社会救助、福利服务、医疗救助、泥草房改造和残疾、孤儿人员的权益保障等。这些民生资金，尤其是关系弱势群体生活权益的资金，不仅需要完善管理机制，而且需要基层审计加大监督力度，切实承担起应负的社会责任。
二、分析判断农民对惠农政策重点期盼
基层审计服务惠农政策落实，推动农村小康社会的建成，既要认识把握国家强农惠农的基本形势，也要分析判断农民对惠农政策落实上的期盼，才能实施有效监督检查。
一是农民群众期盼维护切身利益。全面建成小康社会，农村既是重点又是关键。农民生活水平的全面提高是重要标志之一。农民群众充分认识到，国家的“三农”政策是普惠政策，是农村的民生政策，需要充分落实到位。但是，国家的惠农政策需要基层多部门分头贯彻执行，需要政府从夯实农业基础出发，发挥支持保护作用，营造有利于发展的环境条件。由于各种因素的影响，农村在土地经营、土地征用、房屋动迁、设施建设等方面时常发生侵权事件，农民利益时有受到侵害。因此，在落实惠农政策中，农民群众期望最关心、最直接、最现实的利益受到维护。
二是农村社会希冀保持公平正义。在国家惠农政策中，有大量公共财政资金投向了与农民生产生活密切相关的项目和维护弱势群体基本权益的项目，成为相互配套、互为作用的政策体系支撑。但在具体执行过程中，或通过以往审计实践发现，由于审批程序不科学不透明，具体操作不规范不严格，导致一些应该政策惠及的群众没有享受到改革发展的成果，而不应享受政策补助的人群分享了政策待遇，使这一部分惠农政策在执行中缺失公允。由此，农村社会希冀政府或寄托审计机关在惠农政策落实中维护公平正义。
三是社会上下寄望投入发挥效益。为了发展城乡一体化，加快现代农业发展进程，增强农村发展活力，国家不断加大对农业基础设施、农村基础设施、农村公共事业和社会事业的投入。在这一政策的效应下，基层存在争上项目、快上项目的现象，同时潜存着重建设、轻管理，重争取、轻配套，重投入、轻效益的隐忧。有的缺乏论证，有的不合自然规律，有的不符现实需要，有的先建后弃，达不到应有的经济效益、社会效益与生态效益，甚至发生比较突出的损失浪费，有的项目达不到预期效益而不得不再行建设。基于这一种现象，基层上下寄望国家投资建设项目要综合效益为先，“三农”发展为重，农民利益为主，改善民生为大。
三、审计服务惠农政策落实的定位选择
——惠农政策落实跟踪审计常态化。国家强农惠农富农政策是宏观调控政策的重要组成部分，是改善民生和推进社会建设的重要举措，具有一定的长期性、坚定性和前瞻性。审计署近来坚持把对中央重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计和“三农”等民生项目的审计作为重要任务加以部署，把其作为重点突出起来。基层审计工作在最前沿，面对的是惠农政策的具体落实和执行。因此，在服务推动惠农政策落实实施跟踪审计的定位上，必须与审计署的部署相呼应，保持该范围的审计常态化。基层审计在年度项目审计计划制订上，要优先考虑惠农政策落实跟踪审计。作为事后监督，要针对上年度惠农资金运行情况和社会关注程度，加大社会调查力度和征询党委政府意见，及早纳入审计项目计划，确保常态长效有序开展审计。
——实行跟踪审计组织方式多样化。国家强农惠农富农资金投入大、涉及范围广、农民受益群体多，跟踪审计任务重。在这种情况下，创新组织方式并实行多样化就显得尤为重要。在基层审计，要按照全面审计、突出重点的基本要求，按需进行有效组织。可实行分类独立承担、分工合作、跨内设机构融合等组织方式实施审计，也可以审计、纪检、财政等部门就某项重点惠农资金组成大审计组进行审计，也可利用社会审计、部门内审等资源进行定向、定项审计。同时，针对惠农政策落实，上级审计机关可统一组织、直线组织、联合组织、易地组织等方式进行审计，使之组织形式多样化，以满足跟踪审计的需求。
——跟踪审计维护群众利益重点化。国家惠农政策是改善民生和加快新农村建设的民心政策，是以实现。维护。发展农民利益为中心的。推动改善保障民生是新时期审计的重要职能之一，加强“三农”项目审计和关注惠农政策落实又是常项审计。因此，要在实施审计监督中，始终把维护农民利益和发挥应有效益放在突出位置，以审计手段维护农村社会的公平正义，以审计目的回应农民群众的关切和期盼。对于惠农资金的管理使用情况，要在合法合规审计的同时，把重点放在效益审计上，切实关注当前效益和长远效益、单体效益和整体效益。要注重审计成果质量，真正体现维护农民利益和推动发挥资金效益，促使国家惠农政策切实惠及农民群众，提高农民的生活水平。
——跟踪审计推动部门责任具体化。惠农资金的运行形态基本是各级财政预算和转移支付，到基层是多部门管理和分头使用，资金资源配置凸显着多重性，管理部门及其领导承担着主要责任。审计查出的问题，主要也是存在于领导决策和管理使用环节，是否得到整改也起着决定性作用。因此，惠农政策落实跟踪审计的最终目的要放在推动整改上，放在减少问题发生的几率上。要通过加大审计力度和深层次的审计意见，促使惠农资金管理使用部门主动担责，勇于担当，加强内部控制，科学进行决策，规范资金管理，维护农民利益，严格责任追究，主动将责任具体化、目标化、透明化和制衡化，确保惠农政策在贯彻落实中保持应有的“含金量”。（于文波）
[关键词] 惠农政策 审计服务 定位选择
党的十八大不仅确定了全面建成小康社会的奋斗目标，而且明确提出了推动城乡发展一体化，加大强农惠农富农政策力度，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力。中央为此出台了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，使强农惠农富农政策更加具体化。审计署审时度势，在部署审计工作时，着重提出了加大对中央重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，有重点地加强对“三农”等民生项目的审计，着力监督检查相关政策落实情况。作为基层审计，如何推动惠农政策落实，服务现代农业建设，亟需深入研究，现就在定位选择上谈几点看法。
一、认识和把握国家强农惠农基本形势
基层审计服务“三农”建设，对推动发挥好政府的支持保护作用有着特殊的重要意义。跟踪监督检查“三农”政策落实情况，就必须充分认识和把握国家惠农强农的基本形势。
首先，国家对农业生产持续增加投入。国家历来把农业放在国民经济的基础地位，把稳定农业生产作为一项长期政策坚持下去。在新的时期和历史起点上，为确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，增加农民收入和加快致富步伐，保持城乡社会稳定，国家将持续加大对农业生产的投入，加快发展现代农业和增强 农业综合生产能力，并积极推进工业反哺农业和城市支持农村。在各级财政预算和专项资金安排中，越来越大的比重投向农田水利建设、低产田改造、农业科技推广和粮食、种子、农机等各项事关农业生产的补贴，并成为一贯的强农惠农政策，也已成为基层审计着力跟踪监督检查的着力点。
其次，国家对农村公共事业扩大扶持。为推进新农村建设，改善农民生产、生活环境，推动农村共同建成小康社会，国家继续安排大量公共财政资金，支持加快发展农村公共事业，加强农村基础设施建设和农村社会事业发展。十八大确定了今后一个时期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化。这说明国家在大量财政资金上向农村公共事业、基础设施和社会事业倾斜，扩大强农惠农的扶持力度。这些资金的管理使用及其应有的效益，不仅党和政府关心，而且社会普遍关注，必须成为基层审计跟进审计的重要内容。
再次，国家对农村扶贫开发力度加大。在推进城乡一体化发展中，国家将加大农村扶贫开发力度。同时，国家在明确小康社会奋斗目标的同时，制定了农村扶贫开发纲要，确定了总体要求、对象范围、扶贫措施和政策保障。既要重点扶贫开发，又有集中连片扶贫开发，突出了财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持等多方面保障措施。农村扶贫开发已成为国家继续发力的强农惠农政策，并将长期坚持。同时，国家要求对扶贫开发公共资金强化审计监督，拓宽监管渠道，这就亟需基层审计把握农村扶贫开发的脉搏，在跟进审计监督上明确着力点，找准切入点。
最后，国家对农村弱势群体更加关注。人民生活水平全面提高是小康社会的重要目标之一。为实现这一指标，国家突出了以改善保障民生为重点的社会建设，统筹推进城乡社会保障体系建设，尤其是关注农村弱势群体。各级政府继续扩大民生资金在财政预算中的比重，在增加农村教育、医疗、就业投入的同时，大比例资金投向基本养老、社会救助、福利服务、医疗救助、泥草房改造和残疾、孤儿人员的权益保障等。这些民生资金，尤其是关系弱势群体生活权益的资金，不仅需要完善管理机制，而且需要基层审计加大监督力度，切实承担起应负的社会责任。
二、分析判断农民对惠农政策重点期盼
基层审计服务惠农政策落实，推动农村小康社会的建成，既要认识把握国家强农惠农的基本形势，也要分析判断农民对惠农政策落实上的期盼，才能实施有效监督检查。
一是农民群众期盼维护切身利益。全面建成小康社会，农村既是重点又是关键。农民生活水平的全面提高是重要标志之一。农民群众充分认识到，国家的“三农”政策是普惠政策，是农村的民生政策，需要充分落实到位。但是，国家的惠农政策需要基层多部门分头贯彻执行，需要政府从夯实农业基础出发，发挥支持保护作用，营造有利于发展的环境条件。由于各种因素的影响，农村在土地经营、土地征用、房屋动迁、设施建设等方面时常发生侵权事件，农民利益时有受到侵害。因此，在落实惠农政策中，农民群众期望最关心、最直接、最现实的利益受到维护。
二是农村社会希冀保持公平正义。在国家惠农政策中，有大量公共财政资金投向了与农民生产生活密切相关的项目和维护弱势群体基本权益的项目，成为相互配套、互为作用的政策体系支撑。但在具体执行过程中，或通过以往审计实践发现，由于审批程序不科学不透明，具体操作不规范不严格，导致一些应该政策惠及的群众没有享受到改革发展的成果，而不应享受政策补助的人群分享了政策待遇，使这一部分惠农政策在执行中缺失公允。由此，农村社会希冀政府或寄托审计机关在惠农政策落实中维护公平正义。
三是社会上下寄望投入发挥效益。为了发展城乡一体化，加快现代农业发展进程，增强农村发展活力，国家不断加大对农业基础设施、农村基础设施、农村公共事业和社会事业的投入。在这一政策的效应下，基层存在争上项目、快上项目的现象，同时潜存着重建设、轻管理，重争取、轻配套，重投入、轻效益的隐忧。有的缺乏论证，有的不合自然规律，有的不符现实需要，有的先建后弃，达不到应有的经济效益、社会效益与生态效益，甚至发生比较突出的损失浪费，有的项目达不到预期效益而不得不再行建设。基于这一种现象，基层上下寄望国家投资建设项目要综合效益为先，“三农”发展为重，农民利益为主，改善民生为大。
三、审计服务惠农政策落实的定位选择
——惠农政策落实跟踪审计常态化。国家强农惠农富农政策是宏观调控政策的重要组成部分，是改善民生和推进社会建设的重要举措，具有一定的长期性、坚定性和前瞻性。审计署近来坚持把对中央重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计和“三农”等民生项目的审计作为重要任务加以部署，把其作为重点突出起来。基层审计工作在最前沿，面对的是惠农政策的具体落实和执行。因此，在服务推动惠农政策落实实施跟踪审计的定位上，必须与审计署的部署相呼应，保持该范围的审计常态化。基层审计在年度项目审计计划制订上，要优先考虑惠农政策落实跟踪审计。作为事后监督，要针对上年度惠农资金运行情况和社会关注程度，加大社会调查力度和征询党委政府意见，及早纳入审计项目计划，确保常态长效有序开展审计。
——实行跟踪审计组织方式多样化。国家强农惠农富农资金投入大、涉及范围广、农民受益群体多，跟踪审计任务重。在这种情况下，创新组织方式并实行多样化就显得尤为重要。在基层审计，要按照全面审计、突出重点的基本要求，按需进行有效组织。可实行分类独立承担、分工合作、跨内设机构融合等组织方式实施审计，也可以审计、纪检、财政等部门就某项重点惠农资金组成大审计组进行审计，也可利用社会审计、部门内审等资源进行定向、定项审计。同时，针对惠农政策落实，上级审计机关可统一组织、直线组织、联合组织、易地组织等方式进行审计，使之组织形式多样化，以满足跟踪审计的需求。
——跟踪审计维护群众利益重点化。国家惠农政策是改善民生和加快新农村建设的民心政策，是以实现。维护。发展农民利益为中心的。推动改善保障民生是新时期审计的重要职能之一，加强“三农”项目审计和关注惠农政策落实又是常项审计。因此，要在实施审计监督中，始终把维护农民利益和发挥应有效益放在突出位置，以审计手段维护农村社会的公平正义，以审计目的回应农民群众的关切和期盼。对于惠农资金的管理使用情况，要在合法合规审计的同时，把重点放在效益审计上，切实关注当前效益和长远效益、单体效益和整体效益。要注重审计成果质量，真正体现维护农民利益和推动发挥资金效益，促使国家惠农政策切实惠及农民群众，提高农民的生活水平。
——跟踪审计推动部门责任具体化。惠农资金的运行形态基本是各级财政预算和转移支付，到基层是多部门管理和分头使用，资金资源配置凸显着多重性，管理部门及其领导承担着主要责任。审计查出的问题，主要也是存在于领导决策和管理使用环节，是否得到整改也起着决定性作用。因此，惠农政策落实跟踪审计的最终目的要放在推动整改上，放在减少问题发生的几率上。要通过加大审计力度和深层次的审计意见，促使惠农资金管理使用部门主动担责，勇于担当，加强内部控制，科学进行决策，规范资金管理，维护农民利益，严格责任追究，主动将责任具体化、目标化、透明化和制衡化，确保惠农政策在贯彻落实中保持应有的“含金量”。（于文波）
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