从国家治理的视角谈绩效审计的方法与审计标准建立
周宏 刘卫华（审计署郑州办）
十八大提出，要走具有中国特色的社会主义道路，国家审计也立足我国基本国情和审计工作实际，坚持走中国特色审计之路，在实践中建立绩效审计评价及方法体系，使审计工作的发展更加符合科学发展观的要求，更加有效地发挥国家审计在国家治理功能性作用，进一步促进经济社会又好又快的发展。本文从国家治理的视角如何开展绩效审计和审计标准的建立进行分析和探讨。
一、在经济运行中开展绩效审计应实践先行
当前，因为绩效审计对象千差万别, 不同的绩效审计项目、不同的组织和单位其业务内容多种多样，不可能制定统一的标准，不应该等待绩效审计评价标准出台再开始实践绩效审计。我们应在现有的传统的真实性、合法性、效益性审计中，开展绩效审计实践。通过财政审计、投资审计、经济责任审计、环境资金、关系人民群众切身利益的惠民项目专项资金审计，在这些审计基础上进行分析、评价，并提出改进建议，做到一举两得、努力加大绩效审计的分量。同时，通过大力开展跨部门、跨单位的专项审计调查，开展绩效审计。要运用好审计成果，以经济性、效率性、效果性为要素。善于通过审计发现问题和分析问题，促进制度性建设，从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等多方面综合考核其效益、效率和效果。在揭露管理和效益方面存在问题的同时，要从政策、法规等层面加强分析研究。从制度和管理层面，发现和分析某一领域或方面存在的普遍性和倾向性的问题，提出政策建议，实现绩效审计的实施开展。
通过绩效审计的实施开展，做到绩效审计实践先行，发现当前经济发展中存在的不足，并针对问题提出相关的改进建议。解决影响和制约审计对象科学发展中存在的突出问题，帮助审计对象理清工作思路，明确发展方向，堵塞管理漏洞，完善财务制度，提高财政绩效水平，提高政府投资项目的管理水平和资金使用效益，制约和监督权力的运行，促进反腐倡廉，从而促进国家惠民政策的落实，努力为促进经济、社会、政治、文化、生态等方面的全面协调可持续又好又快发展发挥重要作用、作出应有贡献。使审计工作更加有效地发挥经济社会运行“免疫系统”的功能。
二、开展绩效审计的评价标准
审计评价是绩效审计的关键和核心，审计评价应当坚持依法评价，力求用全面的、辩证的、客观的观念公正地作出评价。一方面我们认为没有统一的、放之四海而皆准的审计标准,因为绩效审计对象千差万别, 不同的绩效审计项目、不同的组织和单位其业务内容多种多样，不可能制定被社会公认的、统一的审计标准,那么，这是不是应该等待绩效审计评价标准出台再开始实践绩效审计?不是的。
同时我们也认为有审计标准，只能实事求是，因地、因时、因事而宜。因为实质上有关方面规定被审计对象应该达到的目标和要求,就是审计标准。审计标准按其发挥作用的效力大体可分为三个层次。第一，国家的方针政策和法律法规等宏观层次共性标准，如普遍适用的法律、法规、法则和管理原理、原则，国民经济宏观调控、产业政策、国家在一定时期的发展规划等；第二，行业、地区或系统内的参数、指标、数据等行业标准，如行业规章、部颁标准、平均利润率、速动比率等；第三，被审计项目的规划、目标、预算、计划等个性标准，如被审计单位自行制定的标准和管理制度，单位职责说明书、决策时确定的经营目标、财务预算等。所有的被审计项目，都有预期目标和要求，这就构成了开展绩效审计实践先行的基本条件。因此，我们应在每开展一项绩效审计之前, 要根据确定的审计对象，进行审前调查，就衡量绩效审计标准问题与被审计单位进行沟通协商,寻求一种认可的、不存在异议的审计标准。在充分调查评估的基础上，作出选定绩效评价的细化规定，在审计实施方案中得到具体细化体现，绩效审计实施方案主要包括：传统的财政财务收支的真实性、合法性、效益性，绩效评价重点内容、评价目标、评价标准依据、取得方式等，那么，当前即便是缺少统一的绩效审计评价标准，也不影响绩效审计的实施开展。在评价上应把握一个重要原则，就是没有审计的或证据不足的不要加以评价，要防范审计风险。
三、开展绩效审计的难点
绩效审计影响非常大，涉及机构的确认、预算的修改、职务的升降、项目的继续和终止，甚至可以影响到一个组织或项目的声誉。正是由于其敏感性和影响力，绩效审计比传统财务审计风险大，存在下列难点：
1.评价绩效的标准需要更加全面准确。评价标准是关乎绩效审计能否深入有效进行的最直接的因素，是完整意义上的绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指南。然而，评价标准难以确定问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。对“3E”的审计均可归结为成本与效益的分析和比较，由于政府部门的活动范围主要涉及基础设施建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，这就给成本与效益的估算带来相当大的难度，也给绩效审计的评估造成直接的困难。这是因为政府活动的成本与效益不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益。对后者来讲，往往无法直接量化，且其估算的标准和方法会随着绩效审计对象的不同而有所不同。比如，教育支出、环境保护支出和公共卫生支出的社会效益在衡量标准与估算的原理上是不可能相同的。甚至同样的项目会有不同的衡量标准，不同的审计人员会有不同理解与判断，得出不同的结论。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。此时，审计人员要特别注意所选择的评价标准的科学性、合理性、导向性，只有这样才能保证评价结果的权威性、公正性。因此，能否解决评价标准是关系到绩效审计能否规范化开展的关键。
2.绩效审计需要统一的方法和技术。由于评价对象的不同，审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大。
3.绩效审计需要对证据给予更多的关注。审计应当以事实为根据，审计准则和审计项目质量控制办法，为提高效益审计证据质量提供了法律保障。但在审计实践中，相对于财政财务审计，保证效益审计证据的证明力有较大的难度，因为合法性审计一般是对照法律查问题，演绎的结论是实然判断，而效益审计是依据法律分析问题，归纳的结论是或然判断；同时，由于目前效益审计没有审计准则和程序可供遵循，没有统一标准以资评价，运用的技术方法也相当灵活，使得证据的搜集和评价多种多样，从而增大审计结果的不确定性，加大审计风险。因此效益审计，必须贯彻少而精的原则，重点揭露重大的损失浪费和国有资产流失等问题，搜集分析证据时，尽量扩大样本量，提高样本的代表性，结合定量分析与定性分析，提高审计证据的充分性和说服力，增强总体推断的准确性和审计结论的客观公正。
4.绩效审计要求审计人员具备更高的素质。绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求通晓经济管理和工程等多方面的知识。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能力运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。在我国，审计人员的配置呈现出知识结构单一、技能素养差距大的非均衡特点，精通财务会计知识的人员占了大多数，而掌握管理学、社会学、工程学等方面知识的非财经类专业人员则严重缺乏。这种人员配置状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。
四、开展绩效审计的新思考
我国开展的领导干部经济责任审计、专项资金审计以及专项审计调查，它是真实性、合规性审计与绩效审计的综合，说明对于绩效审计我国政府审计已经在自觉或下意识中涉及和使用其方法及实现其目标，但总体效果还不太理想。鉴于此，我们应多方采取措施，为迎接绩效审计的挑战作好准备：
1.审计机关应组织进行绩效审计的培训，进行相关知识的普及，让绩效审计的理念深入人心。目前，我国审计人员配置缺乏复合性，知识结构难以满足效益审计的要求。审计人员的结构近期发生较大的改变可能性不大，除了加快从社会上引进专业人才之外，我们的重点应加强对现有审计人员进行效益审计培训，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。培训方式上，可以统一组织，以大专院校为依托，为审计机关培养绩效审计的业务骨干。培训的内容不仅包括国内外效益审计理论研究成果，而且重点要突出绩效审计实务的培训。如配合对某一领域或行业效益审计，进行审前培训，着重拓宽审计人员的思路，使审计人员具备创新能力，发现与财务审计不同的问题，能够以联系发展的观念看待和解决审计查出的问题；进行绩效审计方法的技术培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验；进行具体效益审计项目的技能培训，如统计学、环境学、社会科学、计算机等；进行政府环境培训，使审计人员深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的判断。审计机关可以选派一些审计人员到绩效审计搞得好的地方去学习，具体体会绩效审计的操作，积累实战的经验。
2.进一步完善绩效审计的法律、法规体系。首先，要完善绩效审计的法规体系。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展绩效审计的关键，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。这些年来有关审计的法律、法规出台不少，影响较大的有《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等，但其中论及绩效审计的篇幅很少。完善绩效审计法规体系既是对绩效审计的工作的规范，也是深化和拓宽绩效审计的保证。其次，要认真总结经济责任和专项资金审计中取得的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出规定。最后，尽快建立一套科学可行的指标评价体系。绩效衡量标准体系是审计人员对绩效的高低优劣进行评价或判断在参照系，具有科学性、系统性、层次性和计量性等特点。绩效审计指标内容应包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。针对弹性较大、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验后再做一些补充性的规定来不断完善。
3.进一步加快绩效审计理论研究，从理论上探索开展绩效审计的路子、方法和准则。我国绩效审计起步较晚，从事绩效审计理论研究的人较少，有价值、相对成熟的理论成果也不多，绩效审计研究的专著也比较少。可以选定一些事关我国绩效审计发展的课题进行攻关，必须采取超常规的做法，加大研究力度，借鉴国外先进的效益审计理论和方法，尽快取得较成熟的、符合我国国情的绩效审计研究成果，为我国开展绩效审计提供理论指导。
4.开展绩效审计的试点项目。开始时，选择那些规模小的项目，然后再选择一两个跨部门的项目作试点，为绩效审计的全面开展摸索方法、积累经验，如选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、政策性强及社会关注程度高的焦点等项目，积极开展绩效审计。其次，要合理选择开展绩效审计最佳切入点。选择绩效审计切入点要考虑以下几个方面因素：一是难易程度。不能选择审计人员难以胜任的项目，应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点；二是被审计单位的接受程度。开展绩效审计要加大对被审计单位的宣传，需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高效益的目的。三是社会的需要。要选择那些政府的社会普遍关注热点、焦点的项目和领域去开展绩效审计，这样才会得到政府的社会的支持，审计结果才能受到重视，审计成果才能发挥作用。
5.将绩效审计项目结合政府目标考核一同开展，更能实现绩效审计的评价作用。此外，应更新审计报告的传统模式，适应绩效审计报告形式多样用途广泛、需要简明、易于理解的特点。
五、国家审计要围绕国家治理，在实践中构建具有我国特色绩效审计评价及方法体系
我们在审计中应当克服和消除由于不同的审计人员而得出不同的审计结论的问题，绩效审计由于审计对象不同，不同的组织和单位，其业务内容大有不同，建立系统的、统一的标准是不可能的，审计机关不能为绩效审计提供统一的方法和技术。我们应该加强审计队伍和业务管理机制建设，为绩效审计的发展提供支持和保证。在绩效审计实践中，要注重审计成果的总结提炼，要揭露、揭示和反映当前影响和制约经济社会发展的体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞。关注审计后的整改情况，真正体现绩效审计的作用。同时积极推动绩效审计的法规建设，我们可以在审计实践中，对实践不断总结和升华，不断地积累、完善和补充一些指导性的方法和准则、标准体系，为绩效审计的发展建立准则和依据。在实践中完成《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求，“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，……2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。
从我国经济社会发展的需求、我国推行政府绩效管理的行政管理体制改革方向、落实科学发展观的要求的角度看，我国当前的绩效审计应该突出重点，绩效审计目标或者重点是要以促进提高资金使用效益、推动相关部门提高管理水平，开展绩效审计，要更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题，提出改进和完善的建议，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。绩效审计应在“经济性、效率性和效果性”审计的基础上，进一步向“环境性、适应性和公平性”审计方向发展，以传统的真实性、合法性、效益性审计为基础，突出绩效审计的综合性、宏观性、建设性、预防性、主动性、时效性等方面作用，是未来绩效审计的的发展趋势。（周宏 刘卫华）
一、在经济运行中开展绩效审计应实践先行
当前，因为绩效审计对象千差万别, 不同的绩效审计项目、不同的组织和单位其业务内容多种多样，不可能制定统一的标准，不应该等待绩效审计评价标准出台再开始实践绩效审计。我们应在现有的传统的真实性、合法性、效益性审计中，开展绩效审计实践。通过财政审计、投资审计、经济责任审计、环境资金、关系人民群众切身利益的惠民项目专项资金审计，在这些审计基础上进行分析、评价，并提出改进建议，做到一举两得、努力加大绩效审计的分量。同时，通过大力开展跨部门、跨单位的专项审计调查，开展绩效审计。要运用好审计成果，以经济性、效率性、效果性为要素。善于通过审计发现问题和分析问题，促进制度性建设，从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等多方面综合考核其效益、效率和效果。在揭露管理和效益方面存在问题的同时，要从政策、法规等层面加强分析研究。从制度和管理层面，发现和分析某一领域或方面存在的普遍性和倾向性的问题，提出政策建议，实现绩效审计的实施开展。
通过绩效审计的实施开展，做到绩效审计实践先行，发现当前经济发展中存在的不足，并针对问题提出相关的改进建议。解决影响和制约审计对象科学发展中存在的突出问题，帮助审计对象理清工作思路，明确发展方向，堵塞管理漏洞，完善财务制度，提高财政绩效水平，提高政府投资项目的管理水平和资金使用效益，制约和监督权力的运行，促进反腐倡廉，从而促进国家惠民政策的落实，努力为促进经济、社会、政治、文化、生态等方面的全面协调可持续又好又快发展发挥重要作用、作出应有贡献。使审计工作更加有效地发挥经济社会运行“免疫系统”的功能。
二、开展绩效审计的评价标准
审计评价是绩效审计的关键和核心，审计评价应当坚持依法评价，力求用全面的、辩证的、客观的观念公正地作出评价。一方面我们认为没有统一的、放之四海而皆准的审计标准,因为绩效审计对象千差万别, 不同的绩效审计项目、不同的组织和单位其业务内容多种多样，不可能制定被社会公认的、统一的审计标准,那么，这是不是应该等待绩效审计评价标准出台再开始实践绩效审计?不是的。
同时我们也认为有审计标准，只能实事求是，因地、因时、因事而宜。因为实质上有关方面规定被审计对象应该达到的目标和要求,就是审计标准。审计标准按其发挥作用的效力大体可分为三个层次。第一，国家的方针政策和法律法规等宏观层次共性标准，如普遍适用的法律、法规、法则和管理原理、原则，国民经济宏观调控、产业政策、国家在一定时期的发展规划等；第二，行业、地区或系统内的参数、指标、数据等行业标准，如行业规章、部颁标准、平均利润率、速动比率等；第三，被审计项目的规划、目标、预算、计划等个性标准，如被审计单位自行制定的标准和管理制度，单位职责说明书、决策时确定的经营目标、财务预算等。所有的被审计项目，都有预期目标和要求，这就构成了开展绩效审计实践先行的基本条件。因此，我们应在每开展一项绩效审计之前, 要根据确定的审计对象，进行审前调查，就衡量绩效审计标准问题与被审计单位进行沟通协商,寻求一种认可的、不存在异议的审计标准。在充分调查评估的基础上，作出选定绩效评价的细化规定，在审计实施方案中得到具体细化体现，绩效审计实施方案主要包括：传统的财政财务收支的真实性、合法性、效益性，绩效评价重点内容、评价目标、评价标准依据、取得方式等，那么，当前即便是缺少统一的绩效审计评价标准，也不影响绩效审计的实施开展。在评价上应把握一个重要原则，就是没有审计的或证据不足的不要加以评价，要防范审计风险。
三、开展绩效审计的难点
绩效审计影响非常大，涉及机构的确认、预算的修改、职务的升降、项目的继续和终止，甚至可以影响到一个组织或项目的声誉。正是由于其敏感性和影响力，绩效审计比传统财务审计风险大，存在下列难点：
1.评价绩效的标准需要更加全面准确。评价标准是关乎绩效审计能否深入有效进行的最直接的因素，是完整意义上的绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指南。然而，评价标准难以确定问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。对“3E”的审计均可归结为成本与效益的分析和比较，由于政府部门的活动范围主要涉及基础设施建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，这就给成本与效益的估算带来相当大的难度，也给绩效审计的评估造成直接的困难。这是因为政府活动的成本与效益不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益。对后者来讲，往往无法直接量化，且其估算的标准和方法会随着绩效审计对象的不同而有所不同。比如，教育支出、环境保护支出和公共卫生支出的社会效益在衡量标准与估算的原理上是不可能相同的。甚至同样的项目会有不同的衡量标准，不同的审计人员会有不同理解与判断，得出不同的结论。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。此时，审计人员要特别注意所选择的评价标准的科学性、合理性、导向性，只有这样才能保证评价结果的权威性、公正性。因此，能否解决评价标准是关系到绩效审计能否规范化开展的关键。
2.绩效审计需要统一的方法和技术。由于评价对象的不同，审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大。
3.绩效审计需要对证据给予更多的关注。审计应当以事实为根据，审计准则和审计项目质量控制办法，为提高效益审计证据质量提供了法律保障。但在审计实践中，相对于财政财务审计，保证效益审计证据的证明力有较大的难度，因为合法性审计一般是对照法律查问题，演绎的结论是实然判断，而效益审计是依据法律分析问题，归纳的结论是或然判断；同时，由于目前效益审计没有审计准则和程序可供遵循，没有统一标准以资评价，运用的技术方法也相当灵活，使得证据的搜集和评价多种多样，从而增大审计结果的不确定性，加大审计风险。因此效益审计，必须贯彻少而精的原则，重点揭露重大的损失浪费和国有资产流失等问题，搜集分析证据时，尽量扩大样本量，提高样本的代表性，结合定量分析与定性分析，提高审计证据的充分性和说服力，增强总体推断的准确性和审计结论的客观公正。
4.绩效审计要求审计人员具备更高的素质。绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求通晓经济管理和工程等多方面的知识。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能力运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。在我国，审计人员的配置呈现出知识结构单一、技能素养差距大的非均衡特点，精通财务会计知识的人员占了大多数，而掌握管理学、社会学、工程学等方面知识的非财经类专业人员则严重缺乏。这种人员配置状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。
四、开展绩效审计的新思考
我国开展的领导干部经济责任审计、专项资金审计以及专项审计调查，它是真实性、合规性审计与绩效审计的综合，说明对于绩效审计我国政府审计已经在自觉或下意识中涉及和使用其方法及实现其目标，但总体效果还不太理想。鉴于此，我们应多方采取措施，为迎接绩效审计的挑战作好准备：
1.审计机关应组织进行绩效审计的培训，进行相关知识的普及，让绩效审计的理念深入人心。目前，我国审计人员配置缺乏复合性，知识结构难以满足效益审计的要求。审计人员的结构近期发生较大的改变可能性不大，除了加快从社会上引进专业人才之外，我们的重点应加强对现有审计人员进行效益审计培训，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。培训方式上，可以统一组织，以大专院校为依托，为审计机关培养绩效审计的业务骨干。培训的内容不仅包括国内外效益审计理论研究成果，而且重点要突出绩效审计实务的培训。如配合对某一领域或行业效益审计，进行审前培训，着重拓宽审计人员的思路，使审计人员具备创新能力，发现与财务审计不同的问题，能够以联系发展的观念看待和解决审计查出的问题；进行绩效审计方法的技术培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验；进行具体效益审计项目的技能培训，如统计学、环境学、社会科学、计算机等；进行政府环境培训，使审计人员深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的判断。审计机关可以选派一些审计人员到绩效审计搞得好的地方去学习，具体体会绩效审计的操作，积累实战的经验。
2.进一步完善绩效审计的法律、法规体系。首先，要完善绩效审计的法规体系。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展绩效审计的关键，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。这些年来有关审计的法律、法规出台不少，影响较大的有《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等，但其中论及绩效审计的篇幅很少。完善绩效审计法规体系既是对绩效审计的工作的规范，也是深化和拓宽绩效审计的保证。其次，要认真总结经济责任和专项资金审计中取得的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出规定。最后，尽快建立一套科学可行的指标评价体系。绩效衡量标准体系是审计人员对绩效的高低优劣进行评价或判断在参照系，具有科学性、系统性、层次性和计量性等特点。绩效审计指标内容应包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。针对弹性较大、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验后再做一些补充性的规定来不断完善。
3.进一步加快绩效审计理论研究，从理论上探索开展绩效审计的路子、方法和准则。我国绩效审计起步较晚，从事绩效审计理论研究的人较少，有价值、相对成熟的理论成果也不多，绩效审计研究的专著也比较少。可以选定一些事关我国绩效审计发展的课题进行攻关，必须采取超常规的做法，加大研究力度，借鉴国外先进的效益审计理论和方法，尽快取得较成熟的、符合我国国情的绩效审计研究成果，为我国开展绩效审计提供理论指导。
4.开展绩效审计的试点项目。开始时，选择那些规模小的项目，然后再选择一两个跨部门的项目作试点，为绩效审计的全面开展摸索方法、积累经验，如选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、政策性强及社会关注程度高的焦点等项目，积极开展绩效审计。其次，要合理选择开展绩效审计最佳切入点。选择绩效审计切入点要考虑以下几个方面因素：一是难易程度。不能选择审计人员难以胜任的项目，应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点；二是被审计单位的接受程度。开展绩效审计要加大对被审计单位的宣传，需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高效益的目的。三是社会的需要。要选择那些政府的社会普遍关注热点、焦点的项目和领域去开展绩效审计，这样才会得到政府的社会的支持，审计结果才能受到重视，审计成果才能发挥作用。
5.将绩效审计项目结合政府目标考核一同开展，更能实现绩效审计的评价作用。此外，应更新审计报告的传统模式，适应绩效审计报告形式多样用途广泛、需要简明、易于理解的特点。
五、国家审计要围绕国家治理，在实践中构建具有我国特色绩效审计评价及方法体系
我们在审计中应当克服和消除由于不同的审计人员而得出不同的审计结论的问题，绩效审计由于审计对象不同，不同的组织和单位，其业务内容大有不同，建立系统的、统一的标准是不可能的，审计机关不能为绩效审计提供统一的方法和技术。我们应该加强审计队伍和业务管理机制建设，为绩效审计的发展提供支持和保证。在绩效审计实践中，要注重审计成果的总结提炼，要揭露、揭示和反映当前影响和制约经济社会发展的体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞。关注审计后的整改情况，真正体现绩效审计的作用。同时积极推动绩效审计的法规建设，我们可以在审计实践中，对实践不断总结和升华，不断地积累、完善和补充一些指导性的方法和准则、标准体系，为绩效审计的发展建立准则和依据。在实践中完成《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求，“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，……2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。
从我国经济社会发展的需求、我国推行政府绩效管理的行政管理体制改革方向、落实科学发展观的要求的角度看，我国当前的绩效审计应该突出重点，绩效审计目标或者重点是要以促进提高资金使用效益、推动相关部门提高管理水平，开展绩效审计，要更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题，提出改进和完善的建议，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。绩效审计应在“经济性、效率性和效果性”审计的基础上，进一步向“环境性、适应性和公平性”审计方向发展，以传统的真实性、合法性、效益性审计为基础，突出绩效审计的综合性、宏观性、建设性、预防性、主动性、时效性等方面作用，是未来绩效审计的的发展趋势。（周宏 刘卫华）
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